Odpowiedzialnosc odszkodowawcza za bezprawne dzialanie organow celnych - ciezar dowodu

Odpowiedzialność odszkodowawcza za bezprawne działanie organów celnych - ciężar dowodu (glosa) - (Monitor Podatkowy 1/2005)


Glosa do wyroku Sądu Najwyższego z 22.11.2002 r., IV CKN 1497/00:

Oddanie zajętej w postępowaniu celnym ruchomości pod dozór osoby trzeciej, mimo niewykazania przez dyrektora urzędu celnego wystąpienia przesłanek uzasadniających takie jego zachowanie z mocy art. 100 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, należało uznać za bezprawne.

Odpowiedzialność odszkodowawcza Skarbu Panstwa – wynagrodzenie doradcy podatkowego jako element szkody

Krzysztof Kaczmarek, Marek Pawlik

Przegląd Podatkowy

Ostatnie lata przyniosły radykalne zmiany w podejściu do odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej, związanej z działalnością jej organów. Należy przypomnieć, że odpowiedzialność ta ma bogatą tradycję w polskim prawie, która sięga konstytucji marcowej z 1921 r. Nawiązaniem do tych chlubnych tradycji prawnych jest norma prawna ustanowiona w art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r., zgodnie z którą każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej.

W ujęciu historycznym odpowiedzialność odszkodowawcza na gruncie prawa podatkowego ograniczała się zasadniczo do szkód powstałych wskutek wydania decyzji, które następnie uchylano w wyniku wznowienia postępowania lub stwierdzano nieważność takich decyzji. Wprowadzony do ordynacji podatkowej w 1998 r. art. 260 § 1 stanowił, że stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji, która następnie została uchylona w wyniku wznowienia postępowania lub stwierdzono nieważność tej decyzji, przysługuje odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że przesłanki, które uzasadniają uchylenie decyzji lub stwierdzenie jej nieważności, powstały z winy strony [1]. Tryb uzyskania odszkodowania był i jest oparty na mieszanym postępowaniu sądowo-administracyjnym. Należy pamiętać, że ten tryb dochodzenia odszkodowania dotyczy decyzji objętych kwalifikowanymi wadami prawnymi, które w codziennej działalności organów podatkowych stanowią margines dokonywanych rozstrzygnięć, zatem praktyczne znaczenie tego przepisu jest ograniczone, chociaż pełni on doniosłą funkcję w przyjętym porządku prawnym, przyznając stronie odszkodowanie za bezprawne działanie organów podatkowych.

Poza tym szczególnym sposobem dochodzenia odszkodowania od organów podatkowych istniała również możliwość wniesienia roszczenia o naprawienie szkody na podstawie przepisu art. 418 kodeksu cywilnego (k.c.) [2]. Przepis ten stanowił, że jeżeli szkoda została wyrządzona przez funkcjonariusza państwowego na skutek wydania orzeczenia lub zarządzenia, Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność tylko wtedy, gdy przy wydaniu orzeczenia lub zarządzenia nastąpiło naruszenie prawa ścigane w trybie postępowania karnego lub dyscyplinarnego, a wina sprawcy szkody została stwierdzona wyrokiem karnym lub orzeczeniem dyscyplinarnym albo uznana przez organ przełożony nad sprawcą szkody.

Cytowany przepis był przepisem szczególnym w stosunku do art. 417 k.c., a judykatura [3] prezentowała jednolite stanowisko, zgodnie z którym konieczną przesłanką odpowiedzialności Skarbu Państwa z art. 417 k.c. jest wina funkcjonariusza. Ponieważ w większości przypadków trudno było postawić funkcjonariuszowi państwowemu zarzuty karne, a postępowanie dyscyplinarne celowo mogło być utrudniane i opóźniane, w zasadzie nie było możliwości dochodzenia odszkodowania w tym trybie, co potwierdza znikoma liczba orzeczeń w tej mierze.

Trybunał Konstytucyjny uchyla art. 418 k.c.

Zmianę podejścia w kwestii odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za działanie organów podatkowych zapoczątkował wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r. , w którym uznano art. 418 kodeksu cywilnego za niezgodny z art. 77 ust. 1 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "zestawienie przesłanek odpowiedzialności Skarbu Państwa przyjętych w art. 418 k.c., odwołujących się do konstrukcji winy podwójnie kwalifikowanej z rozwiązaniem zawartym w art. 77 ust. 1 Konstytucji wskazuje na wyraźną niezgodność, która może być usunięta jedynie poprzez eliminację zaskarżonego przepisu z systemu prawnego".

W uzasadnieniu wyroku Trybunał dokonał również oceny zgodności z Konstytucją przepisu art. 417 k.c. i uznał, że przepis ten nie zawiera w swej treści niezgodnych z Konstytucją przesłanek odpowiedzialności Skarbu Państwa za działania funkcjonariuszy państwowych. Niezgodna z art. 77 Konstytucji jest jedynie ukształtowana przed jej wejściem w życie, rozszerzająca wykładnia tych przesłanek.

Ścisła, językowa wykładnia art. 417 k.c. wskazuje na jego zgodność z art. 77 Konstytucji.

Owa ścisła wykładnia semantyczna, jak twierdzi Trybunał, nie prowadzi do przyjęcia przesłanki winy jako koniecznego elementu, którego wystąpienie może dopiero uruchomić roszczenia odszkodowawcze przeciwko Skarbowi Państwa, a taka interpretacja art. 417 k.c. była przede wszystkim wynikiem wykładni systemowej, kładącej nacisk na prymat zasady winy (art. 415 k.c.) jako podstawy odpowiedzialności z tytułu czynów niedozwolonych. Efektem orzeczenia Trybunału jest usunięcie z porządku prawnego przesłanki ograniczającej (winy funkcjonariusza) możliwość dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa, co w zasadniczy sposób ułatwia to postępowanie. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny dokonał w sentencji orzeczenia wykładni art. 417 k.c., stwierdzając: "Art. 417 (...) rozumiany w ten sposób, że Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie funkcjonariusza państwowego przy wykonywaniu powierzonej mu czynności, jest zgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".

Sąd Najwyższy nakazuje bezpośrednie stosowanie art. 77 Konstytucji

Kolejne przełomowe orzeczenie w tej mierze dotyczy bezpośredniego zastosowania przepisów Konstytucji odnośnie do niezgodnego z prawem działania organu władzy publicznej. Przepis art. 77 Konstytucji stwierdza, że każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. W wyroku z dnia 6 lutego 2002 r. [5] Sąd Najwyższy przyjął, że "przepis art. 77 ust. 1 Konstytucji może stanowić podstawę roszczenia o naprawienie szkody wyrządzonej przez wydanie w postępowaniu podatkowym decyzji niezgodnej z prawem, następnie uchylonej wskutek odwołania podatnika".

Teza ta w zasadniczy sposób ostatecznie przełamuje utrwaloną linię judykatury niekorzystną dla poszkodowanych, którzy ponieśli szkodę w wyniku działania władzy publicznej. Przełomowości należy upatrywać zarówno w fakcie dokonania przez Sąd Najwyższy zdecydowanej i odważnej wykładni art. 77 ust. 1 Konstytucji, jak i w tym, że po raz pierwszy Sąd ten stwierdził wyraźnie, że szkoda może powstać przez wydanie w postępowaniu podatkowym decyzji pierwszoinstancyjnej, uchylonej następnie w toku instancji.

Znaczenie tej tezy w praktyce funkcjonowania organów podatkowych jest ogromne. O ile, jak to wyżej zostało już powiedziane, uchylenie decyzji ostatecznych w trybach nadzwyczajnych, dające podatnikowi prawo do roszczeń odszkodowawczych na podstawie art. 260 o.p., stanowi jedynie margines rozstrzygnięć tych organów, o tyle eliminacja błędnych decyzji pierwszoinstancyjnych przez organy odwoławcze (lub uchylenie obydwu decyzji przez sąd administracyjny) jest codzienną praktyką funkcjonowania tych organów. To właśnie w wyniku wydania takich decyzji najczęściej powstaje szkoda w majątku podatnika, której nie rekompensują otrzymane odsetki od nadpłaty. Dotychczas często można było spotkać się z argumentem, że właśnie dwuinstancyjność postępowania podatkowego jest gwarancją ochrony praw podatnika, a błędy popełnione w pierwszej instancji korygowane są przez organ drugiej instancji.

Zwolennicy takiej tezy zapominają jednak, że decyzje podatkowe są natychmiast wykonalne i zwykle zanim organ odwoławczy rozpatrzy sprawę, należność wynikająca z decyzji jest albo dobrowolnie zapłacona przez podatnika, albo wyegzekwowana.

Przyjęcie prezentowanej argumentacji oznaczałoby aprobowanie swoistego eksperymentu dokonywanego na podatnikach, w którym decyzja pierwszoinstancyjna jest pewnego rodzaju szkicem, wstępnym projektem, a poprawna pod względem prawnym jest dopiero decyzja drugoinstancyjna. Ten sposób pojmowania zasady dwuinstancyjności postępowania podatkowego mógłby zawierać element racjonalności, gdyby nie natychmiastowa wykonalność decyzji podatkowych. Sąd Najwyższy nie pozostawił złudzeń, że rozszerzenie kontroli instancyjnej oraz sądowej jest wyrazem świadomości, że wszelkie ludzkie działania mogą być dotknięte błędem, ale nie akceptacji takiego stanu. Nie można zgodzić się z tezą, że prawodawca, ustanawiając system kontroli instancyjnej, legalizuje postępowanie i rozstrzygnięcia niezgodne z wzorcem ustawowym.

Sąd Najwyższy stwierdził ponadto, że dla ustalenia odpowiedzialności odszkodowawczej organu istotne jest wskazanie, że przesłankami odpowiedzialności są szkoda i jej przyczyna w postaci niezgodnego z prawem działania organu władzy publicznej. Sąd wyjaśnił również, jak należy rozumieć te pojęcia: "Niezgodność z prawem według art. 77 ust. 1 Konstytucji oznacza sprzeczność między zakresem kompetencji organu, sposobem postępowania i treścią rozstrzygnięcia wynikającymi z wzorca ustawowego a jego działaniem rzeczywistym" [6]. Tym samym każde pozytywne i ostateczne rozstrzygnięcie sporu z organami podatkowymi (tym samym stwierdzone zostaje niezgodne z prawem działanie tych organów) stanowi dla podatnika przesłankę odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa na podstawie art. 77 ust. 1 Konstytucji.

Jedynym ograniczeniem dla tak szeroko rozumianego bezprawnego działania organów jest -zdaniem Sądu - konieczność istnienia związku przyczynowego oraz niewątpliwe znaczenie ostatecznego wyniku działania organu władzy.

Ostatecznie przyjęcie nowego systemu wartości w Konstytucji spowodowało usunięcie kolejnych ograniczeń w zakresie obowiązku naprawienia szkody w przypadku decyzji obarczonych kwalifikowanymi wadami prawnymi. W wyroku z dnia 23 września 2003 r. [7] Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 260 § 1 ordynacji podatkowej, w części ograniczającej odszkodowanie za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej do rzeczywistej szkody, jest niezgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zakres odpowiedzialności odszkodowawczej z art. 260 § 1 o.p. był ograniczony jedynie do szkód rzeczywistych (damnum emergens) powstałych na skutek decyzji ostatecznych, które następnie zostały uchylone w trybach nadzwyczajnych, jednak po wspomnianym wyroku odpowiedzialność dotyczy zarówno naprawienia szkody obejmującej poniesione straty, jak i utracone korzyści (lucrum cessans), co ostatecznie znalazło swój wyraz w obecnej redakcji przepisu art. 260 o.p. [8]

Biorąc pod uwagę obecny stan prawny oraz wnioski płynące z zaprezentowanych orzeczeń, należy stwierdzić, że istnieją realne możliwości uzyskania odszkodowania w oparciu o przepisy art. 77 Konstytucji, w związku z art. 417 k.c. za szkody powstałe w wyniku ostatecznego uchylenia decyzji podatkowych przez organ drugiej instancji lub sąd administracyjny (lub inne niezgodne z prawem działanie organów niekoniecznie dotyczące postępowań podatkowych, np. błędne interpretacje prawa podatkowego) pod następującymi warunkami:

  • podatnik dysponuje ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy podatkowej (decyzja, wyrok), w której stwierdzono niezgodne z prawem działanie organu podatkowego;
  • wydanie pierwotnej decyzji lub wyegzekwowanie kwot z niej wynikających doprowadziło do powstania szkody rzeczywistej lub utraconych korzyści;
  • istnieje związek przyczynowo-skutkowy między wykonaniem decyzji a powstałą szkodą i związek ten dotyczy normalnych typowych następstw związanych z wadliwą decyzją;
  • podatnik jest w stanie udowodnić zakres szkody rzeczywistej lub utraconych korzyści.

Wynagrodzenie doradcy podatkowego jako element szkody

Biorąc za podstawę przedstawione powyżej warunki odpowiedzialności organów podatkowych za niezgodne z prawem działanie związane z wydaniem decyzji podatkowej, wydaje się, że do zakresu powstałej w ten sposób szkody w majątku podatnika należałoby również zaliczyć koszty związane z obsługą prawną, w tym honorarium doradcy podatkowego reprezentującego podatnika w sporze przed tymi organami. Zwykle w toczącym się sporze z organami podatkowymi podatnik korzysta z pomocy prawnej, za którą ponosi określone w umowie wynagrodzenie.

Rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu przed organami podatkowymi (stwierdzenie bezprawności decyzji) nie prowadzi do zwrotu poniesionych wydatków, a rozstrzygnięcie sprawy przed sądem administracyjnym może zapewnić jedynie zwrot części kosztów zastępstwa prawnego.

Tym samym w majątku podatnika powstaje wymierna strata, która związana jest bezpośrednio z działaniem organów podatkowych. Należałoby zatem zbadać, czy uszczerbek ten pozostaje w związku przyczynowym, w rozumieniu prawa cywilnego, z podjętym przez organy działaniem.

Analiza zagadnienia wymaga uczynienia na wstępie jednej zasadniczej uwagi dotyczącej reprezentacji podatnika w sporze z organami podatkowymi przed sądem administracyjnym. Zgodnie z przepisem art. 41 ust. 2 ustawy o doradztwie podatkowym [9] doradca podatkowy uprawniony jest do występowania w charakterze pełnomocnika w postępowaniu w zakresie sądowej kontroli decyzji administracyjnych w sprawach dotyczących obowiązków podatkowych.

Korzystając z kompetencji ustawowych, wynikających z art. 41a ust. 2 ww. ustawy, Minister Sprawiedliwości wydał rozporządzenie w sprawie wynagrodzenia za czynności doradcy podatkowego w postępowaniu przed sądami administracyjnymi [10], ustalając maksymalną kwotę możliwego do uzyskania przez stronę zwrotu kosztów zastępstwa prawnego w tym postępowaniu. Nie zmienia to generalnej zasady, że wynagrodzenie za czynności doradcy podatkowego ustala umowa z klientem, zatem w przypadku, gdy umowa taka przewiduje wyższe honorarium niż uzyskany zwrot kosztów zastępstwa prawnego w wyroku sądu administracyjnego, podatnik poniesie szkodę w wysokości różnicy między zapłaconym wynagrodzeniem a otrzymanym zwrotem kosztów. Przepisy przywołanego rozporządzenia wydają się przepisami szczególnymi w stosunku do ogólnych zasad ustalania odszkodowania i trudno byłoby w postępowaniu cywilnym [11] uzyskać kwotę przekraczającą zasądzony zwrot kosztów zastępstwa prawnego. Podobnie przedstawia się sytuacja w postępowaniu cywilnym . Należy zatem wyciągnąć wniosek, że odszkodowanie związane z bezprawnymi decyzjami organów podatkowych, uchylonymi dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, nie obejmuje kosztów wynagrodzenia doradcy podatkowego w tym postępowaniu, gdyż koszty te ustalane są na podstawie przepisu szczególnego, który wyznacza górną wysokość zwrotu kosztów zastępstwa prawnego. Problem ten dotyczy tylko takich kosztów zastępstwa prawnego, które związane są z reprezentowaniem podatnika w postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nie dotyczy wynagrodzenia doradcy ustalonego za inne etapy postępowania instancyjnego przed organami podatkowymi.

Powracając do zasadniczego wątku analizowanego zagadnienia, trzeba postawić pytanie o związek przyczynowy między niezgodnym z prawem działaniem organów podatkowych (lub ogólniej - każdym działaniem tych organów) a kosztami z tytułu zastępstwa prawnego. Należy bowiem pamiętać, że relacja przyczyny i skutku badana jest na gruncie prawa cywilnego w oparciu o normalny, typowy przebieg zdarzeń. Pierwszym etapem takiej analizy będzie z pewnością prosty test w oparciu o conditio sine qua non, który odpowie na pytanie, czy zasadniczo zachodzi tu związek przyczynowy. Test ten polega na hipotetycznej eliminacji przyczyny celem ustalenia, czy jej brak eliminuje powstanie skutku. Z pewnością gdyby organ podatkowy nie wszczął kontroli podatkowej lub postępowania podatkowego prowadzącego do wydania decyzji wymiarowej, podatnik nie musiałby korzystać w tym zakresie z usług doradcy podatkowego. Zatem skorzystanie z usług doradcy i związane z tym koszty są bezpośrednią i prostą przyczyną działania podjętego przez organ podatkowy. Następnie należałoby zbadać, czy zatrudnienie doradcy w charakterze pełnomocnika w postępowaniu przed organami podatkowymi jest typowym i zwykłym następstwem ich działania i czy nie zachodzą w tym wypadku zupełnie wyjątkowe okoliczności wyłączające normalny związek przyczynowy.

W postępowaniu podatkowym stronie przysługuje szereg instytucji służących jej obronie zarówno w sferze procedury podatkowej, jak i w sferze obrony swych racji w oparciu o prawo materialne ogólne oraz przepisy poszczególnych ustaw podatkowych. Uprawnienia te przysługują przed samym organem prowadzącym postępowanie oraz przed organami odwoławczymi. Poziom skomplikowania i złożoności tych zagadnień jest raczej bezdyskusyjny. Doradca podatkowy to zawód zaufania publicznego, ustawowo powołany do udzielania podatnikom, płatnikom i inkasentom - na ich zlecenie lub na ich rzecz - porad, opinii i wyjaśnień z zakresu ich obowiązków podatkowych. Profesjonalne przygotowanie doradcy do wykonywania tych zadań powoduje, że strona postępowania przed organami podatkowymi w naturalny sposób poszukuje pomocy prawnej w tej grupie zawodowej i ponosi z tego tytułu koszty. Doświadczenie życiowe i zasady racjonalnego działania nakazują wręcz podatnikowi będącemu w sporze z organami podatkowymi korzystanie z profesjonalnej pomocy doradcy podatkowego, a idąc nawet dalej, zaniechanie w tym względzie może być traktowane jako przyczynienie się podatnika do powstania szkody, w aspekcie przepisów art. 362 k.c. Jak słusznie zauważa się w literaturze: "prakseologicznie błędne byłoby założenie, że strona może trwać w bezczynności (nie podejmować obrony prawnej), a następnie dochodzić odszkodowania" [12].

Poszkodowany w naturalny sposób musi korzystać ze wszystkich swoich praw, aby nie doprowadzić do powstania szkody lub zmniejszyć jej rozmiar, a pełne korzystanie z tych praw zapewnia mu udział doradcy podatkowego w postępowaniu.

Tym samym należy przyjąć, że normalnym i typowym następstwem wszczęcia kontroli lub postępowania podatkowego jest skorzystanie z usług profesjonalnej pomocy prawnej w tym zakresie, tj. usług doradcy podatkowego, a zatem istnieje normalny związek przyczynowy między działaniem organów podatkowych w stosunku do podatnika a kosztami związanymi z usługami doradcy podatkowego. Bez wątpienia związek przyczynowo-skutkowy występuje także między wydaniem niekorzystnej decyzji przez organ podatkowy (co jest zwykle konsekwencją postępowania podatkowego) a wydatkami poniesionymi przez podatnika na wynajęcie profesjonalnej pomocy prawnej. Jeżeli działania organu okażą się bezprawne w wyniku wyeliminowania wadliwej decyzji podatkowej z obrotu prawnego, powstanie obowiązek naprawienia szkody wynikłej z wydania takiej decyzji. Jednym z elementów szkody będzie w takim wypadku koszt obsługi prawnej poniesionej przez podatnika, a związanej z działaniem organu podatkowego. Jeżeli zaś działanie organu podatkowego zostanie pozytywnie zweryfikowane przez organ odwoławczy, nie może być mowy o powstaniu szkody i koszty pełnomocnika poniesie ostatecznie podatnika.

Przyjęty sposób rozumowania zdaje się potwierdzać orzecznictwo i chociaż prima facie wnioski płynące z wyroków nie wydają się zachęcające w tej mierze, to gruntowna ich analiza w całej rozciągłości potwierdza przyjęty zakres szkody. Wyroki te nie dotyczą działania organów podatkowych, lecz konkluzje z nich płynące można per analogiam odnieść do sfery fiskalnej. Sąd Najwyższy w dwóch wyrokach orzekł, że koszty wynagrodzenia pełnomocnika poszkodowanego, poniesione w postępowaniu przedsądowym, nie mieszczą się w odszkodowaniu należnym poszkodowanemu w kolizji drogowej, gdy podstawą odpowiedzialności zakładu ubezpieczeń jest umowa ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej zawarta ze sprawcą szkody [13].

W uzasadnieniu wyroku Sąd odwołał się w zakresie wysokości odszkodowania do przepisów art. 361-363 k.c., lecz stwierdził w konkluzji, że "nie można jednak omijać pewnych charakterystycznych cech, decydujących o wysokości odszkodowania należnego poszkodowanemu, gdy zobowiązanie do wypłaty odszkodowania wynika z umowy odpowiedzialności cywilnej zawartej przez zakład ubezpieczeń ze sprawcą szkody." Sąd argumentował również, że o wysokości odszkodowania decydowały w tym wypadku przepisy szczególne, na mocy których ubezpieczyciel zobowiązany był jedynie do pokrycia niezbędnych kosztów obrony sądowej przeciw roszczeniom osoby trzeciej w sporze prowadzonym na polecenie ubezpieczyciela lub za jego zgodą. Ponieważ rozumowaniu temu nie sposób odmówić racjonalności, należy je przyjąć za właściwe i dokonać wykładni a contrario: w sytuacji, gdy brak szczególnych przepisów regulujących zakres szkody, wynagrodzenie pełnomocnika poszkodowanego (podobnie jak inne poniesione koszty) mieści się w odszkodowaniu należnym poszkodowanemu w oparciu o przepisy art. 361-363 k.c.

W innym orzeczeniu Sąd Najwyższy złagodził swe kategoryczne stanowisko, stwierdzając, że "odszkodowanie przysługujące z umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych za szkody powstałe w związku z ruchem tych pojazdów może - stosownie do okoliczności sprawy - obejmować także koszty ekspertyzy wykonanej na zlecenie poszkodowanego" [14]. Również w tej sytuacji, odwołując się do ogólnych przepisów kodeksu cywilnego dotyczących rozmiaru szkody, wyznaczanej przez normalny związek przyczynowy między zdarzeniem wywołującym uszczerbek a szkodą oraz do szczególnych przepisów ubezpieczeniowych, Sąd przyjął, że ocena, czy poniesione koszty ekspertyzy są objęte odszkodowaniem, musi być dokonana z uwzględnieniem całokształtu okoliczności sprawy. Decydującym elementem oceny powinno być ustalenie, czy zachodzi normalny związek przyczynowy między poniesieniem tego wydatku a przyczyną szkody, oraz czy poniesienie tego kosztu było obiektywnie uzasadnione.

Można zatem przyjąć, że orzecznictwo nie stwarza generalnych barier dla uznania kosztów wynagrodzenia pełnomocnika poszkodowanego jako elementu szkody, a ograniczenia jej rozmiarów poszukuje jedynie w przypadku istnienia wyraźnych przepisów szczególnych w tym zakresie.

Przepisy takie w postępowaniu podatkowym nie istnieją, nie ma więc prawnych ograniczeń dla uznania wynagrodzenia doradcy podatkowego jako elementu szkody rzeczywistej, poniesionej przez podatnika w wyniku wydania decyzji podatkowej uchylonej następnie, jako niezgodnej z prawem, przez organ odwoławczy.

Wydatki poniesione przez podatnika w związku z umową zawartą z doradcą podatkowym stanowić więc będą damnum emergens. Można także doszukać się tu elementów lucrum cessans - co najmniej w postaci odsetek od wynagrodzenia wypłaconego doradcy.

Nie ma normatywnych przeszkód do podnoszenia roszczeń odszkodowawczych w stosunku do organów podatkowych, związanych z niezgodnym z prawem działaniem tych organów, także gdy owa niezgodność dotyczy decyzji uchylonych w toku instancji odwoławczych. Jak jednak słusznie podkreśla się w piśmiennictwie - "rodzi się wątpliwość co do zdolności wymiaru sprawiedliwości do przyswojenia, a w konsekwencji prawidłowego wprowadzenia w życie wskazanej wykładni prawa odszkodowawczego" [15].

Krzysztof Kaczmarek
Autor jest partnerem w spółce doradztwa podatkowego TPA Horwath Sztuba Kaczmarek Sp. z o.o.

Marek Pawlik
Autor współpracuje ze spółką doradztwa podatkowego TPA Horwath Sztuba Kaczmarek Sp. z o.o.


  1. Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 z późn. zm.) w brzmieniu z 1 stycznia 1998 r.
  2. W literaturze prezentowane są poglądy o fakultatywności sposobu dochodzenia odszkodowania z art. 260 o.p. i art. 417 k.c., np. R. Kubacki, Odszkodowanie za szkodę wywołaną wadliwą decyzją podatkową, Przegląd Podatkowy 1999, nr 1, s. 1.
  3. Ta linia orzecznicza została zapoczątkowana uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 15 lutego 1971 r., III CZP 33/70.
  4. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r., SK 18/00, OTK 2001/8/256.
  5. Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 lutego 2002 r., V CKN 1248/00.
  6. Ibidem.
  7. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r., K 20/02, OTK-A 2003, nr 7, poz. 76.
  8. Przepis art. 260 o.p. został zmieniony przez art. 1 pkt 88 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. Nr 143, poz. 1199).
  9. Ustawa z dnia 5 lipca 1996 r. o doradztwie podatkowym (Dz. U. Nr 9, poz. 86).
  10. Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 grudnia 2003 r. w sprawie wynagrodzenia za czynności doradcy podatkowego w postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz szczegółowych zasad ponoszenia kosztów pomocy prawnej udzielonej przez doradcę podatkowego z urzędu (Dz. U. Nr 212, poz. 2075).
  11. Uchwała Sądu Najwyższego z dnia 14 maja 1965 r., III CO 73/64,OSNC 1966, nr 7-8, poz. 108 oraz wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2001r., I ACa 1367/00, LEX.
  12. L. Bosek, Uwagi na tle orzeczenia Sądu Najwyższego w sprawie skutków odszkodowawczych decyzji podatkowych uchylonych w toku instancji, Rejent 2003, nr 1, s. 64.
  13. Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 czerwca 2001r., V CKN 266/00, OSP 2002, nr 3, s. 40 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 sierpnia 2003 r., IV CKN 387/01, LEX nr 141410.
  14. Uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 maja 2004 r., III CZP 24/04, OSNC 2005, nr 7-8, poz. 117.
  15. L. Bosek, Uwagi na tle orzeczenia Sądu Najwyższego..., op. cit., s. 66

Odpowiedzialnosc odszkodowawcza za wadliwa decyzje podatkowa

ODPOWIEDZIALNOŚĆ ODSZKODOWAWCZA ZA WADLIWĄ DECYZJĘ PODATKOWĄ. ISTOTA I SPECYFIKA ODPOWIEDZIALNOŚCI

STUDIA IURIDICA XLVII/2007

Hanna Litwińczuk, WPiA UW


Zagadnienie ochrony podatnika przed skutkami bezprawnych zachowań organów podatkowych należy do niezmiernie ważnych z następujących względów.

Po pierwsze, najczęściej występującym na gruncie polskiego prawa sposobem powstawania zobowiązań podatkowych jest powstawanie z mocy prawa, tj. bez uprzedniego wydania przez organ podatkowy decyzji podatkowej zawierającej kwotę podatku do zapłaty. W przypadku gdy zobowiązanie podatkowe powstaje w ten sposób, kwota podatku jest wyliczana przez samego podatnika (tzw. samoobliczenie podatku) i wykazywana co do zasady w składanej przez niego deklaracji podatkowej. Jeżeli organ podatkowy uzna, że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wykazana w deklaracji, wydaje decyzję, w której określa poprawną wysokość zobowiązania podatkowego.

Decyzja stwierdzająca istnienie u podatnika zaległości podatkowej może być wydana w terminie 5 lat od końca roku podatkowego, w którym upłynął termin płatności. Organ podatkowy nie ma obowiązku natychmiastowej weryfikacji deklaracji, a im dłuższy okres upłynie pomiędzy dniem powstania zobowiązania podatkowego a dniem wydania decyzji określającej jego wysokość w kwocie wyższej niż zadeklarowana, tym bardziej dolegliwe będą skutki dla podatnika wynikające z obowiązku zapłaty odsetek za zwłokę. Wadliwa decyzja określająca wysokość zobowiązania z naruszeniem prawa może, jak wskazują przykłady z praktyki, naruszyć podstawy egzystencji podatnika i doprowadzić do likwidacji źródła przychodu.

Po drugie, wniesienie odwołania od decyzji organu podatkowego nie wstrzymuje, z pewnymi wyjątkami, jej wykonania, co wynika jednoznacznie z art. 224 ustawy Ordynacja podatkowa (dalej: Ordynacja). Podatnik musi zapłacić kwotę podatku określoną w decyzji, nawet jeśli kwestionuje podstawy prawne ustalenia przez organ podatkowy wysokości zobowiązania podatkowego. Jeżeli w toku postępowania podatkowego decyzja ta zostanie uchylona w całości lub w części przez organ odwoławczy lub w postępowaniu sądowoadministracyjnym, skarga na decyzję zostanie uwzględniona i nastąpi zwrot nienależnie zapłaconego podatku wraz z odsetkami, to i tak pomiędzy wykonaniem decyzji organu podatkowego pierwszej instancji (zapłatą podatku) a pozytywnym dla podatnika zakończeniem postępowania mogą wystąpić nieodwracalne skutki, jak np. bankructwo podatnika, utrata możliwości wywiązania się z zawartych kontraktów czy zdobycia nowych, niemożność spłaty zobowiązań, ukończenia rozpoczętych inwestycji itp.

Po trzecie, takie okoliczności, jak znaczny stopień skomplikowania prawa podatkowego, jego zmienność, niejasność przepisów podatkowych – spowodowana m.in. błędami konstrukcyjnymi, stosowaniem rozbudowanego systemu odniesień, stosowaniem pojęć nieostrych, brakiem spójności wewnętrznej aktów prawnych oraz brakiem przepisów intertemporalnych – zwiększają ryzyko wydawania przez organ podatkowy wadliwych decyzji .

Wadliwa decyzja podatkowa może być także skutkiem naruszenia prawa wspólnotowego. Podatki pośrednie (VAT, akcyzowy) są w znacznym stopniu zharmonizowane. Przepisy krajowe – także w obszarze nieregulowanym prawem wspólnotowym wtórnym (w zakresie podatków są to głównie dyrektywy) – nie mogą być sprzeczne z prawem traktatowym. Organy podatkowe nie zawsze są świadome zasad wypływających z orzecznictwa ETS, zgodnie z którymi są obowiązane, podobnie jak sądy, do przestrzegania zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego przed prawem krajowym i do odmowy stosowania prawa krajowego niezgodnego z prawem wspólnotowym . Naruszenie prawa wspólnotowego stanowi także odrębną przesłankę odpowiedzialności odszkodowawczej państwa . Z orzecznictwa ETS wynikają następujące przesłanki odpowiedzialności państwa za działania niezgodne z prawem wspólnotowym :

– naruszony przepis prawa wspólnotowego zmierza do przyznania jednostkom uprawnień;
– naruszenie jest wystarczająco poważne;
– pomiędzy naruszeniem przepisu prawa a powstałą szkodą istnieje bezpośredni związek przyczynowy.

Waga regulacji dotyczących odpowiedzialności Skarbu Państwa za wadliwe decyzje podatkowe jest z punktu widzenia ochrony praw jednostki na tyle doniosła, że uzasadnione będzie rozważenie:

– podstaw prawnych i przesłanek odpowiedzialności z uwzględnieniem ich ewolucji w ostatnich latach;
– trybu postępowania odszkodowawczego;
– praktycznego znaczenia przepisów dla podatników.

Celem analizy będzie odpowiedź na pytanie: czy przepisy regulujące odpowiedzialność odszkodowawczą zapewniają skuteczną ochronę przed bezprawnym działaniem organów podatkowych.

PRZESŁANKI ODPOWIEDZIALNOŚCI ODSZKODOWAWCZEJ I TRYB POSTĘPOWANIA POD RZĄDAMI PRZEPISÓW ORDYNACJI PODATKOWEJ OBOWIĄZUJĄCYCH DO KOŃCA 2006 ROKU

Przesłanki odpowiedzialności

Do końca 2006 roku odpowiedzialność odszkodowawcza za wadliwe decyzje podatkowe była uregulowana w Ordynacji (art. 260 § 1 i 2). Przesłanką odpowiedzialności odszkodowawczej na podstawie przepisów tej ustawy mogły być tylko kwalifikowane wady decyzji ostatecznych w administracyjnym toku instancji, w stosunku do których jest możliwe wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia ich nieważności, jak również wyłącznie kwalifikowane wady proceduralne będące przesłankami wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją.

Przykładowo przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Na podkreślenie zasługuje, iż przesłanką wznowienia postępowania mogło być także nieuwzględnienie orzeczenia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, jeżeli miało ono wpływ na treść wydanej decyzji. Gdy podstawą prawną decyzji
ostatecznej jest przepis prawa krajowego pozbawiający podatnika uprawnień lub nakładający na niego obowiązki, uznany następnie przez ETS za sprzeczny z prawem wspólnotowym, podatnik może żądać wznowienia postępowania. Przepisy ordynacji podatkowej wykluczały natomiast odpowiedzialność organu podatkowego za szkody wyrządzone podatnikowi wykonaniem decyzji nieostatecznej, której wadliwość została usunięta w postępowaniu odwoławczym.

Wady decyzji lub wady postępowania poprzedzającego jej wydanie nie mają bowiem charakteru wadliwości kwalifikowanych wymienionych w Ordynacji, nie stanowią przypadku bezprawności normatywnej, której dotyczą przepisy art. 260 § 1 i 2 .

Przesłankami odpowiedzialności odszkodowawczej na mocy przepisów Ordy-
nacji były :

– wystąpienie zdarzenia powodującego powstanie szkody;
– wystąpienie formalnych (decyzyjnych) podstaw odpowiedzialności;
– wystąpienie szkody w sensie cywilnoprawnym, która stanowi materialną podstawę odpowiedzialności.

Do zdarzeń powodujących powstanie szkody można było zaliczyć :

– wydanie decyzji, w odniesieniu do której stwierdzono nieważność;
– wydanie decyzji, którą następnie uchylono w wyniku wznowienia postępowania;
– wydanie decyzji z naruszeniem przepisów uzasadniających wznowienie postępowania, a której nie można uchylić ze względu

na wystąpienie przesłanek uniemożliwiających uchylenie;
– wydanie decyzji z naruszeniem przepisów uzasadniających stwierdzenie jej nieważności, a której to nieważności nie można stwierdzić ze względu na wystąpienie przesłanek uniemożliwiających stwierdzenie nieważności;
– uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania;
– stwierdzenie nieważności decyzji.

W pierwszych czterech przypadkach roszczenie odszkodowawcze przysługiwało, jeżeli szkoda powstała w następstwie wydania decyzji podatkowej obarczonej wadami, a w dwóch ostatnich, jeżeli powodem szkody była eliminacja decyzji obciążonej wadami .

Formalną (decyzyjną) podstawą odpowiedzialności była jedna z następujących decyzji :
– decyzja uchylająca decyzję w wyniku wznowienia postępowania;
– decyzja orzekająca o stwierdzeniu nieważności decyzji;
– decyzja stwierdzająca wydanie decyzji z naruszeniem prawa.

Tytułem do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym w tym ostatnim przypadku było urzędowe potwierdzenie bezprawności normatywnej decyzji podatkowej, której nie można było uchylić lub stwierdzić nieważność i zastąpić nową decyzją np. z powodu upływu terminu przedawnienia.

Ostatnią z wymienionych przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej organu podatkowego w świetle przepisów Ordynacji jest wystąpienie szkody w sensie cywilnoprawnym. Zgodnie z art. 261 § 1 do odszkodowania stosuje się przepisy kodeksu cywilnego. Znacząca zmiana zakresu odpowiedzialności odszkodowaw czej nastąpiła po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 września 2003 roku (K 20/02), zgodnie z którym art. 260 § 1 Ordynacji uznano za niezgodny z art. 77 Konstytucji RP w części ograniczającej zakres odszkodowania do szkody rzeczywistej, a więc z wyłączeniem odpowiedzialności za utracone korzyści.

Nowelą do Ordynacji z 2005 roku rozszerzono zakres odpowiedzialności zgodnie z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Zmiana ta ma istotne znaczenie dla podatników.

W kategorii rzeczywistych strat mieszczą się przede wszystkim zaległości podatkowe i zapłacone od nich odsetki za zwłokę, które i tak są rekompensowane zwrotem nadpłaty powstałej w wyniku uchylenia decyzji i odsetkami od tej nadpłaty na podstawie przepisów rozdziału 9. Ordynacji. A zatem podstawą prawną do odzyskania podstawowej części rzeczywistej straty nie są i nie
muszą być przepisy regulujące odpowiedzialność odszkodowawczą. Przepisy te mogą być natomiast podstawą rekompensaty innych, fakultatywnych wydatków, które można zakwalifikować do rzeczywistych strat, takich jak np. koszty zastępstwa procesowego w postępowaniu podatkowym, odsetki od kredytów zaciągniętych na zapłatę zobowiązania podatkowego, określonego w decyzji podatkowej wydanej z naruszeniem prawa, kary umowne zapłacone z tytułu niewykonania umów zawartych z innymi wierzycielami z powodu przeznaczenia przez podatnika środków finansowych na zapłatę podatku.

Utracone korzyści, których podatnik może domagać się tylko na podstawie przepisów regulujących odpowiedzialność odszkodowawczą, są to wszelkie korzyści, których podatnik nie osiągnął w związku z wykonaniem wadliwej decyzji, np. utracone korzyści na skutek nieukończenia rozpoczętej inwestycji czy rezygnacji z planowanej inwestycji z powodu braku środków, odstąpienia od udziału w przetargach, czy inne korzyści, które nie zostały osiągnięte na skutek odstąpienia od realizacji planowanych zamierzeń gospodarczych. W przypadku ograniczenia odpowiedzialności tylko do rzeczywistej straty znaczenie przepisów regulujących odpowiedzialność odszkodowawczą byłoby znikome.

Jeżeli były spełnione omówione przesłanki, organ podatkowy mógł uwolnić się od odpowiedzialności za szkodę spowodowaną bezprawnością normatywną decyzji podatkowej, jeżeli winę za powstanie okoliczności, które spowodowały uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania lub stwierdzenie jej nieważności, ponosi strona lub strony postępowania.

Postępowanie odszkodowawcze

Przepisy Ordynacji określały również szczególny tryb dochodzenia odszkodowania. Wniosek o odszkodowanie był składany do organu podatkowego, który wydał decyzję obarczoną kwalifikowanymi wadami, o odszkodowaniu zaś orzekał organ, który uchylił taką decyzję, stwierdził jej nieważność lub wydał decyzję potwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa. W przypadku gdy sąd administracyjny stwierdził nieważność decyzji, o odszkodowaniu orzekał organ, który rozstrzygał sprawę w ostatniej instancji.

W razie odmowy orzeczenia odszkodowania lub orzeczenia o odszkodowaniu w wysokości mniejszej od zgłoszonej w żądaniu dalsze postępowanie toczyło się już przed sądem powszechnym, jeśli strona wniosła powództwo w terminie. Termin ten wynosił 30 dni od dnia doręczenia decyzji. Tryb postępowania miał zatem charakter mieszany.

Gdy określone w Ordynacji przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej nie były spełnione, wówczas podatnik mógł dochodzić swoich roszczeń wyłącznie przed sądem powszechnym i na podstawie przepisów kodeksu cywilnego.

KONSTYTUCJA JAKO PODSTAWA PRAWNA ODPOWIEDZIALNOŚCI ODSZKODOWAWCZEJ

W związku z tym, że zakres odpowiedzialności organów podatkowych za wady decyzji podatkowych w świetle przepisów Ordynacji był ograniczony i wiele przypadków uchylenia błędnych decyzji nie mogło być podstawą wysuwania roszczeń odszkodowawczych, były podejmowane próby odnalezienia tych podstaw bezpośrednio w Konstytucji. Zgodnie z art. 77 ust. 1 Konstytucji każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Przepis ten obejmuje więc swoim zakresem także bezprawne działanie organu podatkowego. Dopełnieniem postanowień Konstytucji w zakresie ogólnych zasad odpowiedzialności odszkodowawczej były przepisy kodeksu cywilnego, które uległy zasadniczej zmianie od 1 września 2004 roku na skutek nowelizacji kodeksu cywilnego .

Do końca 2006 roku odpowiedzialność uregulowana przepisami kodeksu cywilnego była równoległa do odpowiedzialności uregulowanej przepisami Ordynacji .

Jedną z ważniejszych kwestii rozpatrywanych w ostatnim czasie przez Sąd Najwyższy było zagadnienie prawne przedstawione przez Rzecznika Praw Obywatelskich, tj.: czy art. 417 § 1 k.c. w rozumieniu, jakie nadał mu wyrok Trybunału Konstytucyjnego (SK 18/00, OTK 2001, nr 8, poz. 256), mający zastosowanie do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed 1 września 2004 roku (tj. przed nowelizacją kodeksu cywilnego), stanowi podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa wówczas, gdy na skutek wydania i wykonania nieostatecznej decyzji organu podatkowego pierwszej instancji, która następnie została uchylona, strona poniosła szkodę.

Sąd Najwyższy uchwałą podjętą w składzie siedmiu sędziów (III CZP 125/05) udzielił na to pytanie pozytywnej odpowiedzi, stwierdzając, że powołane w pytaniu przepisy stanowią podstawę prawną odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną wydaniem i wykonaniem nieostatecznej decyzji podatkowej. W uzasadnieniu uchwały Sąd Najwyższy poruszył wiele istotnych kwestii dotyczących odpowiedzialności odszkodowawczej za działania organów podatkowych. Stwierdził, że nie każda decyzja uchylona w toku instancji może być uznana za niezgodną z prawem i tym samym uzasadniać odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa.

W wielu przypadkach organ odwoławczy uchyla decyzję z powodu odmiennej oceny stanu faktycznego, odmiennej wykładni przepisów prawa materialnego, odmiennej kwalifikacji przepisów regulujących zasady postępowania, niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych itp. Z tego względu SN nie zgodził się z poglą dem, że każde wadliwe działanie organu
pierwszej instancji może być kwalifikowane jako bezprawne. Sąd Najwyższy zdystansował się jednocześnie od poglądów wyrażanych we wcześniejszych wyrokach, zgodnie z którymi odszkodowanie należy się jedynie w przypadku, gdy uchylenie decyzji przez organ odwoławczy następuje z przyczyn, które można uznać za rażące naruszenie prawa lub też nie przysługuje
w ogóle. Odwołał się m.in. do uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 września 2003 roku (K 20/02), w którym stwierdzono, że „...od momentu pojawienia się zasady konstytucyjnej art. 77 następuje wprowadzenie hipotezy generalnej: każde (a nie tylko jak wcześniej wyraźnie wskazane w ustawie zwykłej) wyrządzenie w bezprawny sposób szkody przez władzę publiczną daje konstytucyjne prawo do jej naprawienia.

W tej sytuacji dotychczasowe normatywne wyodrębnienie poszczególnych hipotez obejmujących te sytuacje ujawnia się z jednej strony jako niepełne i z drugiej strony jako fragmentaryczne”. Skoro w rozważanym w uchwale SN okresie przejściowym (od wejścia w życie Konstytucji do wejścia w życie nowelizacji kodeksu cywilnego 1 września 2004) przypadki odpowiedzialności
odszkodowawczej Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez władzę publiczną nie były wyczerpująco uregulowane w ustawodawstwie zwykłym, to pominięcie niektórych z nich nie oznaczało, że wolą ustawodawcy było wyłączenie odpowiedzialności. W konsekwencji SN stwierdził, że jeżeli w wyniku wykonania nieostatecznej decyzji podatkowej, następnie uchylonej, okaże się po ostatecznym zakończeniu postępowania, że powstała szkoda, która nie została zrekompensowana zwrotem nadpłaty, to taki stan faktyczny – z punktu widzenia konstytucyjnej zasady prawa do odszkodowania – powinien rodzić odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa.

Sąd Najwyższy rozpatrywał wprawdzie odpowiedzialność za szkodę powstałą na skutek wykonania przez podatnika nieostatecznej decyzji podatkowej w kontekście regulacji obowiązujących w konkretnym okresie, to jednak sformułował też ogólniejsze tezy. Stwierdził mianowicie, że skoro „...w postępowaniu podatkowym zasadą jest, że decyzja nieostateczna podlega wykonaniu, to kłóci się z poczuciem słuszności przerzucenie na stronę tego postępowania ryzyka błędów organu pierwszej instancji. Ryzyko to powinien ponosić podmiot, który ma największy wpływ na jego powstanie. Skoro Skarb Państwa czerpie korzyści z unormowania przyjmującego wykonalność decyzji nieostatecznych, to on powinien ponosić ryzyko negatywnych
skutków tej regulacji” . Argumenty te mogły jednak mieć znaczenie dla stanów faktycznych powstałych przed nowelizacją kodeksu cywilnego w 2004 roku.

PODSTAWY PRAWNE ODPOWIEDZIALNOŚCI ODSZKODOWAWCZEJ OD 1 STYCZNIA 2007 ROKU

Od 1 stycznia 2007 roku zmieniły się przepisy Ordynacji regulujące odpowiedzialność odszkodowawczą. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 260 do odpowiedzialności odszkodowawczej stosuje się przepisy prawa cywilnego. Artykuł 261 regulujący zasady postępowania odszkodowawczego został w całości uchylony. W obecnie obowiązującym stanie prawnym podstawą roszczeń odszkodowawczych będzie zatem art. 417 § 2 k.c.

Regulacja ta zakłada następujące przesłanki odpowiedzialności:
– podatnik poniósł szkodę;
– szkoda została wyrządzona przez wydanie ostatecznej decyzji;
– niezgodność decyzji z prawem stwierdzono we właściwym postępowaniu;
– pomiędzy wymienionymi wyżej zdarzeniami istnieje normalny związek przyczynowy.

Istotą tej regulacji (obowiązującej od nowelizacji kodeksu cywilnego w 2004 roku) jest oparcie odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej na kryterium bezprawności zdarzenia wyrządzającego szkodę, co oznacza odejście od ogólnej zasady winy. Wykluczono natomiast możliwość dochodzenia przez podatnika szkody spowodowanej wykonaniem decyzji nieostatecznej, która została następnie uchylona przez organ odwoławczy.

Wyłączenie z systemu podatkowego roszczeń odszkodowawczych i przeniesienie ich dochodzenia do systemu cywilnoprawnego spotyka się z różną oceną w piśmiennictwie; wysuwane są zarówno argumenty wskazujące na słabe strony nowej regulacji, jak i jej zalety w porównaniu z poprzednio obowiązującą.

Podnoszony jest argument, że proces cywilny opiera się na zasadzie kontradyktoryjności, co oznacza, że na podatniku jako stronie postępowania cywilnoprawnego występującej z roszczeniem ciąży obowiązek określenia wysokości szkody i zebrania materiału dowodowego. Zachowanie organu może być ograniczone wyłącznie do kwestionowania dowodów przedstawionych przez podatnika. Inaczej jest w postępowaniu podatkowym, w którym, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, organ podatkowy jest zobowiązany do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (art. 122 Ordynacji). Takie ukształtowanie odpowiedzialności odszkodowawczej przenosi wyłącznie na podatnika cały ciężar precyzyjnego i obszernego udokumentowania podstaw żądania; organ podatkowy może zachowywać się biernie .

Kolejny argument dotyczy kosztów wszczęcia i prowadzenia postępowania, które również musi ponieść podatnik. Obejmują one nie tylko wpis sądowy, ale również wynagrodzenie pełnomocnika, przy czym doradca podatkowy, który prowadzi sprawy podatkowe podatnika nie może reprezentować go w postępowaniu odszkodowawczym .

Następnym argumentem są praktyczne trudności w wykazaniu, że szkoda jest skutkiem normalnego działania organu podatkowego, a nie konsekwencją innych okoliczności, np. o charakterze gospodarczym. Wykazanie związku przyczynowego pomiędzy szkodą a działaniem organu podatkowego jest natomiast konieczną przesłanką odpowiedzialności odszkodowawczej.
Argumentem jest też konieczność dokonania analizy i interpretacji przez podatnika zupełnie odmiennych od prawa podatkowego przepisów wraz z utrwalonym dorobkiem doktryny i judykatury oraz konieczność śledzenia bieżących zmian w prawie cywilnym, co stanowi znaczne utrudnienie o charakterze praktycznym .

W piśmiennictwie można także spotkać się z poglądami aprobującymi zmiany w zakresie podstaw prawnych i trybu postępowania odszkodowawczego. Ich konsekwencją jest, jak wskazują niektórzy autorzy, zniknięcie z Ordynacji „kazuistycznych regulacji, które nastręczały podatnikom więcej problemów niż przysparzały korzyści” . Wskazuje się także na eliminację niejasności związanej z istnieniem dwóch trybów odszkodowawczych regulowanych przepisami Ordynacji i kodeksu cywilnego . Istotne znaczenie ma, moim zdaniem, fakt, że w świetle przepisów cywilnoprawnych, na które w obecnym stanie prawnym może się powołać podatnik, przesłanką dochodzenia odszkodowania jest niezgodność decyzji z prawem stwierdzona we właściwym postępowaniu, a nie – tak jak pod rządami przepisów Ordynacji obowiązujących do końca 2006 roku – kwalifikowane wady decyzji.

PRAKTYCZNE ZNACZENIE PRZEPISÓW O ODPOWIEDZIALNOŚCI ODSZKODOWAWCZEJ DLA PODATNIKÓW

Do sądów trafia coraz więcej pozwów o naprawienie szkody za wadliwe decyzje podatkowe. Według opublikowanych danych, w 2006 roku podatnicy domagali się odszkodowań w kwocie 293 mln złotych. Jednakże na 225 wszystkich spraw sądowych zakończonych w 2006 roku Skarb Państwa przegrał jedynie siedem . Podatnicy w praktyce rzadko rozważają dochodzenie roszczeń podatkowych przeciwkoorganom podatkowym. Postępowania ciągną się bowiem latami, są kosztowne, dlatego też decydują się na nie najczęściej duże firmy, które mogą sobie pozwolić na długoletni proces . Inny powód to konieczność wykazania przesłanek odpowiedzialności Skarbu Państwa, udowodnienia poniesienia szkody i jej wysokości.

Samo uchylenie decyzji w postępowaniu podatkowym lub uznanie skargi na decyzję przez sąd za zasadną nie jest wystarczające dla uzasadnienia roszczenia odszkodowawczego, natomiast umożliwia podatnikowi zwrot nadpłaty wraz z odsetkami. Kolejny krok, czyli rozpoczęcie postępowania przed sądem powszechnym o odszkodowanie, wymaga natomiast zaangażowania środków i czasu, zwłaszcza na udokumentowanie utraconych korzyści i ich wysokości.

W konkluzji należy stwierdzić, że stosunkowo niewielka liczba pozwów o odszkodowanie oraz duża liczba spraw przegranych przez podatników świadczą o tym, że praktyczne znaczenie przepisów regulujących odpowiedzialność odszkodowawczą za wady decyzji podatkowych nie jest zbyt duże.


  • D. Mączyński, R. Sowiński, Ochrona podatnika przed skutkami przepisów trudnych do zrozumienia, „Przegląd Podatkowy” 2005, nr 12.
  • S. Biernat, Wykładnia prawa krajowego zgodnie z prawem Wspólnot Europejskich, [w:]
  • C. Mik [red.], Implementacja prawa integracji europejskiej w krajowych porządkach prawnych, Toruń 1998, s 135; B. Kurcz,
  • Dyrektywy Wspólnoty Europejskiej i ich implementacja do prawa krajowego, Kraków 2004, s. 196.
  • N. Półtorak, Odpowiedzialność odszkodowawcza państwa w prawie Wspólnot Europejskich Kraków 2002. Ibidem, s. 139.
  • B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Wrocław 2006, s. 952.
  • C. Kosikowski, L. Etel, R. Dowgier, P. Pietrasz, S. Presnarowicz, Ordynacja podatkowa, Warszawa 2006, s. 847. B. Brzeziński, Prawo podatkowe, s. 242–243, za: ibidem.
  • C. Kosikowski, L. Etel, R. Dowgier, P. Pietrasz, S. Presnarowicz, Ordynacja..., s. 848.
  • K. Biernacki, Roszczenia z tytułu wadliwej decyzji podatkowej, „Prawo i Podatki” 2007, nr 3.
  • Ustawa z 17 czerwca 2004 roku o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. nr 162, poz. 1692.
  • M. Sobońska, Nowelizacja ustawy – Ordynacja podatkowa: omówienie najistotniejszych zmian, „Przegląd Podatkowy” 2007, nr 2.
  • A. Tałasiewicz, Jak uzyskać odszkodowanie po otrzymaniu wadliwej decyzji organu podatkowego?, „Gazeta Prawna” z 29 listopada 2006.
  • „Gazeta Prawna” z 23 kwietnia 2007.
  • Ustawa z 29 sierpnia 1997 roku – Ordynacja podatkowa, Dz.U z 2005 r., nr 8, poz. 60 z późn. zm.

Uzasadnienie ustawy o szczegolnych zasadach odpowiedzialnosci funkcjonariuszy publicznych za razace naruszenie prawa

UZASADNIENIE

DLA PROJEKTU USTAWY
z dnia ............. 2008 r.

1. WPROWADZENIE.

Wykonując prawo, aparat administracyjny zbyt często działa z jego naruszeniem. Przez wadliwe rozstrzygnięcia, działania podejmowane poza postępowaniem administracyjnym lub nieuzasadnioną bierność urzędnicy wyrządzają obywatelom, w tym i przedsiębiorcom wymierne, niejednokrotnie bardzo poważne, szkody. W najbardziej drastycznych przypadkach dochodzi do spektakularnych bankructw i likwidacji setek miejsc pracy. Dalszą konsekwencją tego stanu rzeczy jest oczywisty uszczerbek na autorytecie państwa i jego instytucji. Lekceważone przez funkcjonariuszy publicznych prawo nie znajduje także zrozumienia i aprobaty w społeczeństwie. W coraz większym stopniu wiąże się to także z odpowiedzialnością cywilną Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, które zmuszone są naprawiać wyrządzone obywatelom i przedsiębiorcom szkody.

Projektowana ustawa zmierza do zahamowania i odwrócenia niekorzystnych trendów w tym zakresie. Zakłada się, że mechanizmem skutecznie zapobiegającym wynaturzeniom w funkcjonowaniu administracji będzie przede wszystkim sprawne i nieuchronne obciążanie urzędników, przynajmniej w ograniczonym zakresie, materialnymi skutkami ich działań niezgodnych z prawem. Co do zasady już obecnie na urzędnikach ciąży obowiązek zwrócenia organom, w imieniu których działają, kwot wypłaconych przez te organy w charakterze odszkodowań. W praktyce obowiązek ten egzekwowany jest jednak bardzo rzadko. Istotą proponowanej regulacji jest zmuszenie Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego do dochodzenia od urzędników należnych im kwot – zgodnie z ujednoliconą, zobiektywizowaną i czytelną procedurą. Co jest także bardzo istotne, procedura ta ma być wykonywana z udziałem prokuratury – instytucji niezależnej od administracji publicznej.

Zgodnie z przyjętym założeniem, zasadą odpowiedzialności regulowanej ustawą ma być wina urzędnika przy naruszeniu prawa. Zastosowano zatem konstrukcję standardową, w polskim systemie prawnym doznającą bardzo niewielu wyjątków. Rozwiązanie to jest właściwe ponadto z tego powodu, iż nie przenosi na urzędników odpowiedzialności za źle zredagowane, czy z innych powodów niejasne przepisy i nie paraliżuje funkcjonowania administracji, co niewątpliwie miałoby miejsce w przypadku bardziej surowej zasady odpowiedzialności (opartej na zasadzie ryzyka lub odpowiedzialności absolutnej).

Opisując przesłanki odpowiedzialności urzędników ustawa używa pojęcia „rażące naruszenie prawa”, instytucję znaną w doktrynie polskiego systemu prawa, szeroko omawianą także w orzecznictwie.

Wykonywanie przepisów projektowanej ustawy gwarantowane jest przez przepisy karne.

2. POTRZEBA I CEL USTAWY.

Zgodnie z zasadą praworządności rozstrzyganie spraw administracyjnych obywateli przez administrację publiczną winno być dokonywane zgodnie z przepisami prawa i jedynie na podstawie tych przepisów. Zasadnicze znaczenie, jakie rozstrzyganie spraw administracyjnych ma dla obywateli, wymaga stworzenia dla administracji silnych bodźców do działania zgodnego z prawem.

Problem konieczności ustanowienia skutecznego reżimu odpowiedzialności urzędniczej odpowiedniego do szerokiego zakresu kompetencji administracji publicznej jest podnoszony w doktrynie prawniczej od wielu lat. Jak to już w 1978 roku zaważył J. Łętowski, „[nie]rozdzielność kompetencji i odpowiedzialności to fundament organizacji i sprawnego działania każdej struktury administracyjnej”. (Odpowiedzialność pracownika administracji, Ossolineum 1978, str. 9.)

Naruszenie prawa przez władzę publiczną wiąże się zwykle z istotnymi szkodami dla obywateli. W ich wyniku, zwłaszcza w sprawach podatkowych, niejednokrotnie dochodzi do upadłości podmiotów gospodarczych i utraty miejsc pracy przez zatrudnionych w nich pracowników.

Ostateczne stwierdzenie przez sądy administracyjne, że decyzja administracyjna została wydana z naruszeniem prawa, nie pozwala zwykle zniwelować szkód społecznych i ekonomicznych wyrządzonych taką decyzją. Taka sytuacja czyni koniecznym wprowadzenie do polskiego prawa rozwiązań wprowadzających dodatkowe bodźce mające skłaniać administrację publiczną, zarówno I jak i II stopnia (administracyjne organy odwoławcze) do dokonywania rozstrzygnięć administracyjnych, które w wyższym niż obecnie stopniu realizują wymogi praworządności, a w szczególności wymóg zgodności decyzji administracyjnej z prawem, oraz wymogi rzetelności i bezstronności przy dokonywaniu rozstrzygnięć administracyjnych.

Konieczność wprowadzenia silniejszego i bardziej skutecznego mechanizmu zabezpieczającego praworządne działanie administracji publicznej jest tym większa, że w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 roku (sygn. akt 18/2000) oraz nowelizacją kodeksu cywilnego, bardzo znacznemu poszerzeniu uległ zakres odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone obywatelom w wyniku wydania niezgodnego z prawem rozstrzygnięcia administracyjnego. Szeroka odpowiedzialność odszkodowawcza Skarbu Państwa za działania urzędników powiązana z pozostawieniem obecnego nieskutecznego mechanizmu zapewniania praworządności działania administracji publicznej skutkowałaby znacznymi szkodami dla budżetu państwa.

Jak słusznie wskazano w uzasadnieniu projektu nowelizacji kodeksu cywilnego (druk nr 2007 z dnia 15 września 2003) ”wielkość ewentualnych obciążeń finansowych z tego tytułu [z tytułu odpowiedzialności odszkodowawczej Państwa za szkody wyrządzone m.in. niezgodnymi z prawem rozstrzygnięciami administracyjnymi] będzie zależeć od tego, czy organy władzy publicznej będą działały zgodnie z prawem” (str. 10 uzasadnienia).

Projekt ustawy o odpowiedzialności urzędniczej nie ma na celu rozwiązania wszystkich problemów związanych z prawidłowym funkcjonowaniem administracji publicznej, a w szczególności związanych z prawidłowym rozstrzyganiem spraw administracyjnych. Wprowadzeniu nowych mechanizmów prawnych służących zwiększeniu praworządności rozstrzygania spraw administracyjnych towarzyszyć powinno podjęcie działań faktycznych przez właściwych ministrów służących zwiększeniu efektywności procedur już przewidzianych w polskim prawie, tzn. przede wszystkim procedury odpowiedzialności dyscyplinarnej. Bardziej efektywne stosowanie procedury odpowiedzialności dyscyplinarnej nie stanowi jednak alternatywy dla propozycji legislacyjnych zawartych w niniejszej ustawie, lecz środek komplementarny. Wynika to z tego, że odpowiedzialność dyscyplinarna:

1) nie dotyczy wszystkich urzędników objętych projektowana ustawą;

2) jest nakierowana przede wszystkim na ustalenie czy miały miejsce delikty urzędnicze wskazane w odpowiednich pragmatykach urzędniczych, a nie bezpośrednio na wyjaśnienie przyczyn wydania decyzji niezgodnych z prawem;

3) ze swej natury nie pełni i nie może pełnić funkcji instrumentu regulującego zagadnienie cywilnoprawnej odpowiedzialności odszkodowawczej urzędników wobec Skarbu Państwa za wydanie rozstrzygnięcia rażąco naruszającego prawo.

3. RZECZYWISTY STAN W DZIEDZINIE, KTÓRA MA BYĆ UNORMOWANA

Istniejące dotychczas w polskim systemie prawnym instrumenty służące zapobieganiu wydawaniu niezgodnie z prawem rozstrzygnięć administracyjnych, tzn. odpowiedzialność karna za przekroczenie uprawnień lub niedopełnienie obowiązków urzędniczych (przewidzianą obecnie w art. 231 Kodeksu karnego, poprzednio w art. 246 Kodeksu karnego z 1969 roku) oraz odpowiedzialność dyscyplinarna (dotycząca li tylko części urzędników rozstrzygających sprawy administracyjne) nie spełniają stawianych im zadań. Ze względu na naturę problemu społecznego, jakim jest dokonywanie rozstrzygnięć administracyjnych niezgodnie z prawem, skali tego zjawiska nie ogranicza także pracownicza odpowiedzialność porządkowa i cywilna, której poddana jest również tyko część urzędników dokonujących rozstrzygnięć administracyjnych. Jak z tego wynika, w administracji publicznej i w imieniu administracji publicznej rozstrzygnięcia wydają osoby działające na podstawie różnych przepisów, konstytuujących różny ich status prawny. To wszystko sprawia, że nie ma jednego, systemowego i spójnego mechanizmu badania efektywności pracy urzędników administracji publicznej oraz przeprowadzania kontroli, nadzoru i wyciągania stosownych wniosków wobec zatrudnionych kadr.

4. RÓŻNICA POMIĘDZY DOTYCHCZASOWYM A PROJEKTOWANYM STANEM PRAWNYM.

Projektowana Ustawa wprowadza dodatkowe bodźce służące zwiększeniu stopnia praworządności rozstrzygnięć administracyjnych. Bodźcami tymi są:

1) wymóg przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w każdym przypadku uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ze względu na jej niezgodność z prawem;

2) osobista odpowiedzialność cywilna urzędnika w przypadku działania z rażącym naruszeniem prawa, o ile podmiot odpowiedzialny (Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego) zapłacił odszkodowanie na rzecz podmiotu ponoszącego szkodę w wyniku wspomnianego naruszenia prawa.

W odróżnieniu od istniejących reżimów odpowiedzialności dyscyplinarnej i pracowniczej dotyczących niektórych tylko (i niepokrywających się) grup urzędników dokonujących rozstrzygnięć administracyjnych, zasady przewidziane w projekcie ustawy mają charakter uniwersalny i dotyczą, co do zasady wszystkich osób, które:

1) ze względu na swoje uprawnienia wykonują władzę publiczną, w tym dokonują rozstrzygnięć administracyjnych (jako piastuni funkcji organu administracji) oraz

2) ze względu na swe kompetencje prawne mają wpływ na treść rozstrzygnięć administracyjnych.

W szczególności, aczkolwiek nie wyłącznie, w zakresie zastosowania projektu ustawy znajdują się następujące grupy urzędników:

1) pracownicy urzędów państwowych o których mowa w art. 1 ust. 1 pkt 8, 10, 12, 13[5] i ust. 2 pkt 1,2,3 i 5 ustawy z dnia 16 września 1982 roku o pracownikach urzędów państwowych[6];

2) inni pracownicy urzędów administracji publicznej, których status prawny określają z mocy przepisów szczególnych normy ustawy z dnia 16 września 1982 roku o pracownikach urzędów państwowych;

3) osoby objęte zakresem zastosowania ustawy z dnia 16 września 1982 roku o pracownikach urzędów państwowych na mocy art. 2 pkt 2 tejże ustawy;

4) pracownicy urzędów skarbowych i izb skarbowych, o których mowa w ustawie a dnia 21 czerwca 1996 roku o urzędach i izbach skarbowych;

5) inspektorzy kontroli skarbowej, o których mowa w art. 6 ustawy z 28 września 1991 roku o kontroli skarbowej;

6) pracownicy jednostek organizacyjnych kontroli skarbowej, o których mowa w art. 6 ustawy z 28 września 1991 roku o kontroli skarbowej;

7) funkcjonariusze celni w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 3 oraz art. 7 ustawy z dnia 24 lipca 1999 roku o służbie celnej;

8) osoby zajmujące wysokie stanowiska państwowe na podstawie ustawy o państwowym zasobie kadrowym i wysokich stanowiskach państwowych (Dz. U. Nr 170, poz. 1217, z późn. zm.);

9) członkowie korpusu służby cywilnej w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2006 roku o służbie cywilnej, nie należący do grup wskazanych w punktach 1-7 powyżej;

10) osoby, których status prawny określają z mocy przepisów szczególnych normy ustawy z dnia 18 grudnia 1988 roku o służbie cywilnej, nie należące do grup wskazanych w punktach 1-8 powyżej;

11) pracownicy samorządowi, o których mowa w art. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 roku o pracownikach samorządowych;

12) członkowie samorządowych kolegiów odwoławczych, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych;

13) pracownicy biura samorządowych kolegiów odwoławczych, o których mowa w art. 15 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych;

14) osoby, nie należące do osób wskazanych w punktach 1-12 powyżej, pełniące funkcje jednoosobowych organów administracji publicznej rozstrzygających w drodze decyzji administracyjnej indywidualne sprawy administracyjne, o których mowa w art. 1 niniejszej ustawy, lub będące członkami kolegialnych organów administracji publicznej, lub podejmujących uchwały będące podstawą do rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej indywidualnych spraw administracyjnych, o których mowa w art. 1 niniejszej ustawy[7];

15) osoby nie należące do osób wskazanych w punktach 1- 13 powyżej, które działając bez odpowiedniego upoważnienia prawnego lub z przekroczeniem granic tego upoważnienia, poprzez wydanie polecenia, skłoniły osoby o których mowa w punktach 1-13 powyżej do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w określony sposób.

5. PRZEWIDYWANE SKUTKI SPOŁECZNE, GOSPODARCZE, FINANSOWE I PRAWNE.

Przewiduje się, że Ustawa spowoduje, iż:

1) znacząco spadnie ilość rażącego naruszenia prawa, w tym rozstrzygnięć administracyjnych wydawanych z naruszeniem prawa;

2) zauważalnie wzrośnie zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, a w konsekwencji także szacunek wobec instytucji państwowych w ogóle, jak również wobec praworządności;

3) istotnym pozytywnym zmianom ulegną warunki prowadzenia działalności gospodarczej, co skutkować będzie rozwojem przedsiębiorczości;

4) zmniejszą się wydatki Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego. W pozostałym zakresie wejście w życie przedmiotowej regulacji nie spowoduje skutków finansowych dla budżetu państwa, ani nie spowoduje dodatkowych skutków finansowych dla jednostek samorządu terytorialnego.

6. SZCZEGÓŁOWE UZASADNIENIE WYBRANYCH PRZEPISÓW

Art.1. Ustawa normuje zasady odpowiedzialności odszkodowawczej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa. Ustawa normuje także zasady prowadzenia postępowania wyjaśniającego w związku z naruszeniem prawa oraz zasady podawania do publicznej wiadomości informacji na ten temat.

Art.2. Określa, iż funkcjonariusz publiczny, którego działanie lub zaniechanie doprowadziło do przyznania odszkodowania za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej, będzie ponosić odpowiedzialność na zasadach określonych w ustawie.

Art.4. Przepis ten wymienia przesłanki odpowiedzialności funkcjonariusza publicznego, o której mowa wyżej, a które muszą wystąpić łącznie:

1) na mocy prawomocnego orzeczenia sądu, lub na mocy ugody, przyznane zostało odszkodowanie od podmiotu odpowiedzialnego za szkodę majątkową wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa;

2) rażące naruszenie prawa, o którym mowa w pkt 1, zostało spowodowane zawinionym działaniem lub zaniechaniem funkcjonariusza publicznego;

3) rażące naruszenie prawa, o którym mowa w pkt 1, zostało stwierdzone przez sąd administracyjny lub sąd cywilny w trybie określonym w art. 8 lub art. 9.

Art.5. Określa postępowanie w przypadku, gdy wystąpi odpowiedzialność odszkodowawcza podmiotu odpowiedzialnego. Kierownik jednostki organizacyjnej, z działaniem, której jest związane dochodzone roszczenie, przesyła w ciągu 30 dni odpis wyroku sądu lub ugody wraz z aktami postępowania do prokuratury okręgowej właściwej dla siedziby tej jednostki organizacyjnej wraz z wnioskiem o wszczęcie postępowania. Celem postępowania wyjaśniającego jest ustalenie odpowiedzialnego funkcjonariusza, ustalenie, czy spełnione są przesłanki jego odpowiedzialności oraz ustalenie wysokości całkowitej szkody. Jeżeli po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego stwierdzono, że w stosunku do ustalonego funkcjonariusza zachodzi przesłanka odpowiedzialności prokurator wydaje postanowienie o wytoczeniu na rzecz podmiotu odpowiedzialnego powództwa o odszkodowanie przeciwko winnemu funkcjonariuszowi. W innych przypadkach prokurator umarza postępowanie.

Art. 6. Powództwo w sprawach o odszkodowanie ma w zasadzie rozpatrywać Sąd powszechny właściwy dla siedziby jednostki organizacyjnej podmiotu odpowiedzialnego, z którą jest związane dochodzone roszczenie.

Art.7. Określa granice odpowiedzialności odszkodowawczej funkcjonariusza oraz odpowiedzialności w przypadku udziału kilku osób. Wysokość odszkodowania ma być ograniczona pułapem dwunastokrotności przeciętnego wynagrodzenia z poprzedniego kwartału.

Art. 8. Stwierdzenie kwalifikowanego naruszenia prawa ma należeć do organu administracji, albo sądu administracyjnego, który uchyla decyzję administracyjną, zmienia ją lub uznaje za nieważną. Przepisy tego artykułu mają być stosowane również do postanowień, od których stronom służy zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego.

Art. 9. Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa przy wykonywaniu władzy publicznej może nastąpić także w orzeczeniu sądu cywilnego, gdy szkoda nie została wyrządzona wydaniem lub zaniechaniem wydania decyzji administracyjnej.

Art. 10. Przepis ten wprowadza sankcje karne za nie skierowanie wniosku do prokuratora o wszczęcie postępowania wyjaśniającego – są to grzywna, kara ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2.

Następne przepisy dokonują koniecznych zmian w innych ustawach, a mianowicie w Kodeksie postępowania administracyjnego, w ordynacji podatkowej oraz w ustawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podkreślić jednak należy, że będą one miały niebagatelne znaczenie dla obywateli. Mianowicie, organy administracji publicznej będą zobowiązane, w przypadku istnienia kilku możliwych wykładni tego samego przepisu, do stosowania takiej, która najpełniej będzie realizowała konstytucyjne prawa i wolności obywatelskie. Ponadto, w toku postępowania organy administracji publicznej maja stać na straży praworządności mając na względzie interes obywatela i słuszny interes społeczny.

Art. 15. Określa stosowne vacatio legis. W projekcie zaproponowano wejście ustawy w życie w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia. Jednocześnie określono, iż do decyzji wydanych przed dniem wejścia w życie ustawy mają mieć zastosowanie przepisy dotychczasowe.

7. POZOSTAŁE KWESTIE

Nie ma takich pieniędzy, które warto by wydać, aby administracja publiczna pracowała sprawnej i budowała większe zaufanie obywateli do władzy. Wszak w państwie demokratycznym władza i administracja służyć winny społeczeństwu. Mimo to, uchwalenie ustawy nie powinno pociągnąć za sobą obciążenia budżetu państwa ani budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Czynności przewidziane przez ustawę urzędnicy i prokuratorzy wykonywać będą bowiem w ramach swych obowiązków i dotychczasowego wynagrodzenia. Ewentualne nieznaczne dodatkowe koszty z tym związane zostaną pokryte znacznie większymi przychodami budżetu z tytułu odszkodowań zasądzonych na rzecz Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego. W nieco dłuższej perspektywie należy ponadto oczekiwać poważnych oszczędności w wydatkach Skarbu Państwa i rzeczonych jednostek, wynikających z ograniczenia skali odszkodowań płaconych w związku niezgodnymi z prawem praktykami administracji. Niebagatelną też wartość dla państwa, samorządów i obywateli winno mieć usprawnienie działalności administracji publicznej, co na tym etapie trudno jest wymierzyć, zwłaszcza w pieniądzu.

Nie przewiduje się aktów wykonawczych do przedłożonego projektu ustawy..

Przedmiot projektowanej regulacji nie jest objęty prawem Unii Europejskiej.

Projekt ustawy o szczegolnych zasadach odpowiedzialnosci funkcjonariuszy publicznych za razace naruszenie prawa

Poselski projekt ustawy o szczególnych zasadach odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa

( druk nr 1407 wpłynął 07-10-2008 )







OPIS PROJEKTU:

projekt ustawy dotyczy zasad odpowiedzialności odszkodowawczej funkcjonariuszy publicznych za stanowiące rażące naruszenie prawa, działania lub zaniechania działań funkcjonariuszy przy wykonywaniu władzy publicznej





Dnia 02-12-2008 skierowano do I czytania na posiedzeniu Sejmu




UCHWALENIE

sprawa niezamknięta

USTAWA

z dnia ............. 2008 r.

o szczególnych zasadach odpowiedzialności funkcjonariuszy
publicznych za rażące naruszenie prawa

Art. 1.

Ustawa określa:

1) szczególne zasady odpowiedzialności odszkodowawczej funkcjonariuszy publicznych za stanowiące rażące naruszenie prawa działania lub zaniechania działań funkcjonariuszy przy wykonywaniu władzy publicznej;

2) zasady prowadzenia postępowania wyjaśniającego w związku z naruszeniem prawa.

Art. 2.

1. Funkcjonariusz publiczny, którego działanie lub zaniechanie doprowadziło do przyznania odszkodowania za szkodę wyrządzoną przez tego funkcjonariusza przy wykonywaniu władzy publicznej, ponosi odpowiedzialność na zasadach określonych w ustawie.

2. Przepisów ustawy nie stosuje się, jeżeli wszczęto przeciwko funkcjonariuszowi publicznemu postępowanie przed Trybunałem Stanu.

3. Stosowanie przepisów ustawy jest wyłączone w odniesieniu do rozstrzygania indywidualnych spraw administracyjnych przez podmioty inne niż organy administracji publicznej i inne organy państwowe, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.[1])).

Art. 3.

Użyte w ustawie określenia oznaczają:

1) indywidualna sprawa administracyjna – indywidualna sprawa rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej;

2) funkcjonariusz publiczny – osoba działająca w charakterze organu administracji lub z jego upoważnienia albo jako członek kolegialnego organu administracji lub osoba będąca pracownikiem urzędu organu administracji biorąca udział w wykonywaniu władzy publicznej;

3) podmiot odpowiedzialny Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego lub inny podmiot, który zgodnie z odrębnymi przepisami ponosi odpowiedzialność majątkową za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej;

4) organ administracji – rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich imieniu lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej, organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień administracyjnych do załatwiania indywidualnych spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej lub do wydawania rozstrzygnięć, o których mowa w art. 106 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego lub wykonujące inne czynności z zakresu władzy publicznej.

Art. 4.

1. Funkcjonariusz publiczny ponosi odpowiedzialność na zasadach przewidzianych w ustawie w razie łącznego zaistnienia następujących przesłanek:

1) na mocy prawomocnego orzeczenia sądu, lub na mocy ugody, przyznane zostało odszkodowanie od podmiotu odpowiedzialnego za szkodę majątkową wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa;

2) rażące naruszenie prawa, o którym mowa w pkt 1, zostało spowodowane zawinionym działaniem lub zaniechaniem funkcjonariusza publicznego;

3) rażące naruszenie prawa, o którym mowa w pkt 1, zostało stwierdzone w trybie określonym w art. 8 lub art. 9.

2. Działanie lub zaniechanie funkcjonariusza publicznego może polegać na:

1) podjęciu lub zaniechaniu podjęcia jakiejkolwiek czynności z zakresu władzy publicznej, w tym rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa;

2) wydaniu polecenia wskazującego rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie administracyjnej lub ocenę stanu faktycznego lub interpretację przepisów prawa, o ile to polecenie zostało uwzględnione w treści rozstrzygnięcia wydanego z rażącym naruszeniem prawa;

3) wydaniu polecenia wskazującego powstrzymanie się od wydania rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie administracyjnej, o ile to polecenie zostało uwzględnione;

4) nakłonieniu innego funkcjonariusza publicznego do wydania rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie administracyjnej, które w sposób rażący narusza prawo lub do powstrzymania się z rażącym naruszeniem prawa od wydania takiego rozstrzygnięcia, chociażby nakłaniający działał w tym zakresie bez należytego uprawnienia albo z przekroczeniem granic uprawnienia;

5) głosowaniu przez funkcjonariusza publicznego będącego członkiem kolegialnego organu administracji za uchwałą tegoż organu stanowiącą podstawę wydania rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa;

6) wydaniu rozstrzygnięcia w toku postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 106 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z rażącym naruszeniem prawa;

7) powstrzymaniu się z rażącym naruszeniem prawa od wydania rozstrzygnięcia w toku postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 106 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z rażącym naruszeniem prawa;

8) akceptacji treści rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie administracyjnej wydanego z rażącym naruszeniem prawa;

9)przygotowaniu treści rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie administracyjnej wydanego z rażącym naruszeniem prawa.

Art. 5.

1. W razie przyznania odszkodowania, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1, kierownik jednostki organizacyjnej, z działaniem której jest związane dochodzone roszczenie, przesyła w ciągu 30 dni od daty zaistnienia tych przesłanek, odpis wyroku sądu lub ugody wraz z aktami postępowania sądowego lub administracyjnego, w którym stwierdzono rażące naruszenie prawa, do prokuratury okręgowej właściwej dla siedziby tej jednostki organizacyjnej podmiotu odpowiedzialnego wraz z wnioskiem o wszczęcie postępowania wyjaśniającego.

2. Po wpłynięciu wniosku, o którym mowa w ust. 1, prokurator okręgowy wszczyna postępowanie wyjaśniające. Wszczęcie postępowania następuje przez wydanie postanowienia o jego wszczęciu. O wszczęciu postępowania powiadamia się wnioskodawcę oraz osobę, której przyznano prawo do odszkodowania w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1.

3. Na postanowienie o wszczęciu postępowania nie przysługuje zażalenie.

4. Celem postępowania wyjaśniającego jest:

1) ustalenie funkcjonariusza publicznego, który poprzez zachowanie, o którym mowa w art. 4 ust. 2 dopuścił się rażącego naruszenia prawa;

2) ustalenie, czy spełniona jest przesłanka odpowiedzialności funkcjonariusza publicznego określona w art. 4 ust. 1 pkt 2;

3) ustalenie wysokości szkody podmiotu odpowiedzialnego powstającej w związku z orzeczeniem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1.

5. W postępowaniu wyjaśniającym prokurator może żądać nadesłania lub przedstawienia akt oraz dokumentów i pisemnych wyjaśnień, przesłuchać świadków oraz zasięgnąć opinii biegłych. Do czynności prokuratora wymienionych w zdaniu poprzedzającym stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o uprawnieniach organu administracji.

6. Jeżeli po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego stwierdzono, że w stosunku do ustalonego funkcjonariusza publicznego zachodzi przesłanka odpowiedzialności określona w art. 4 ust. 1 pkt 2, prokurator wydaje postanowienie o wytoczeniu na rzecz podmiotu odpowiedzialnego powództwa o odszkodowanie przeciwko funkcjonariuszowi publicznemu i bezzwłocznie wytacza takie powództwo. W razie stwierdzenia, że wymieniona powyżej przesłanka nie zachodzi, albo że zachodzi wskazana w art. 2 ust. 2 lub 3 ustawy przesłanka wyłączająca zastosowanie albo jeżeli nie ustalono odpowiedzialnego funkcjonariusza, prokurator umarza postępowanie wyjaśniające.

7. Postanowienie o wytoczeniu powództwa albo o umorzeniu postępowania powinno być wydane w terminie miesiąca od dnia wpłynięcia wniosku, o którym mowa w ust. 1.

8. Na postanowienie o wytoczeniu powództwa i na postanowienie o umorzeniu postępowania wyjaśniającego nie przysługuje zażalenie.

9. W czasie prowadzenia przez prokuratora postępowania wyjaśniającego podmiot odpowiedzialny nie wykonuje przysługujących mu praw do samodzielnego dochodzenia roszczenia w stosunku do funkcjonariusza publicznego na zasadach określonych w ustawie. Umorzenie przez prokuratora postępowania wyjaśniającego, ze względu na stwierdzenie, że nie zachodzą przesłanki odpowiedzialności funkcjonariusza publicznego albo ze względu na nieustalenie odpowiedzialnego funkcjonariusza publicznego, nie wyłącza i nie ogranicza praw podmiotu odpowiedzialnego do samodzielnego dochodzenia roszczenia w stosunku do funkcjonariusza na zasadach określonych w ustawie.

10. Przed wniesieniem powództwa prokurator przesyła funkcjonariuszowi publicznemu, w stosunku do którego zachodzą przesłanki odpowiedzialności przewidzianej ustawą, wezwanie do zapłaty odszkodowania ustalonego zgodnie z zasadami określonymi w ustawie w terminie 30 dni od otrzymania wezwania.

Art. 6.

1. Powództwo w sprawach o odszkodowanie, o którym mowa w art. 5 ust. 6, rozpatruje sąd właściwy dla siedziby jednostki organizacyjnej podmiotu odpowiedzialnego, z którą jest związane dochodzone roszczenie. W przypadku, gdy przy zastosowaniu powyższej reguły uzasadniona jest właściwość miejscowa więcej niż jednego sądu, wybór sądu należy do powoda.

2. W przypadku, gdy w toku postępowania sądowego w sprawie z powództwa podmiotu odpowiedzialnego o odszkodowanie dojdzie do wstąpienia osoby wezwanej w miejsce pozwanego, zgodnie z art. 194 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296, z późn. zm.[2])) lub do dopozwania, zgodnie z art. 195 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego, nie jest konieczne prowadzenie postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 5 ust. 2, w odniesieniu do osoby wezwanej w miejsce pozwanego lub w odniesieniu do osoby dopozwanej.

Art. 7.

1. Odszkodowanie, o którym mowa w art. 5 ust. 6, ustala się w wysokości szkody wyrządzonej podmiotowi odpowiedzialnemu, jednak nie wyższej niż kwota 12 krotności przeciętnego wynagrodzenia z poprzedniego kwartału ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski” na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353, z późn. zm.[3])), za ostatni kwartał kalendarzowy poprzedzający datę wyrządzenia szkody.

2. W razie wyrządzenia szkody przez kilku funkcjonariuszy publicznych, każdy z nich ponosi odpowiedzialność za część szkody stosownie do przyczynienia się i stopnia winy. Jeżeli nie jest możliwe ustalenie stopnia winy i przyczynienia się poszczególnych funkcjonariuszy publicznych do powstania szkody, odpowiadają oni w częściach równych.

3. W razie wyrządzenia szkody przez kilku funkcjonariuszy publicznych każdy z nich ponosi odpowiedzialność do kwoty 12 krotności wynagrodzenia, o którym mowa w ust. 1.

4. Jeżeli funkcjonariusz publiczny dopuścił się zachowań uzasadniających jego odpowiedzialność na zasadach określonych w ustawie z winy umyślnej, odpowiada on za szkodę w pełnej wysokości.

5. W razie umyślnego wyrządzenia szkody przez kilku funkcjonariuszy publicznych odpowiadają oni solidarnie.

Art. 8.

1. Organ administracji, który stwierdza nieważność decyzji administracyjnej albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa na podstawie art. 158 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, stwierdza w sentencji swego rozstrzygnięcia, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

2. Sąd administracyjny, który na podstawie art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późń. zm.[4]) lub na podstawie art. 145 i art. 193 ustawy uchyla decyzję administracyjną lub stwierdza nieważność decyzji lub stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, stwierdza w sentencji swego rozstrzygnięcia, czy uchylona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

3. Za równoznaczne ze stwierdzeniem rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji administracyjnej uznaje się:

1) wydanie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, decyzji administracyjnej stwierdzającej nieważność zaskarżonej decyzji administracyjnej,

2) wydanie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, decyzji administracyjnej stwierdzającej, że zaskarżona decyzja administracyjna została wydana z naruszeniem prawa.

4. Rozstrzygając w przedmiocie niezałatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej w oznaczonym terminie, organ administracji stwierdza w sentencji swego rozstrzygnięcia, czy stanowiło to rażące naruszenie prawa.

5. Orzekając w przedmiocie bezczynności organu administracji, sąd administracyjny orzeka w sentencji swego rozstrzygnięcia, czy bezczynność stanowiła rażące naruszenie prawa.

6. Przepisy ust. 1-5 dotyczące decyzji administracyjnych stosuje się także do postanowień, od których stronom służy zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego.

Art. 9.

Sąd w wyroku przyznającym odszkodowanie od podmiotu odpowiedzialnego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1, orzeka w sentencji swego rozstrzygnięcia czy działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej, którym wyrządzono szkodę, nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, chyba że sąd administracyjny w trybie art. 9 wcześniej orzekł czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Art. 10.

Kto wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, o którym mowa w art. 5 ust. 1, nie składa w terminie wniosku o wszczęcie postępowania wyjaśniającego, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2.

Art. 11.

W ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.)) wprowadza się następujące zmiany:

1) art. 6 otrzymuje brzmienie:

„Art. 6. § 1. Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, uwzględniając w procesie stosowania prawa zasady dotyczące pierwszeństwa przepisów Konstytucji oraz ratyfikowanych umów międzynarodowych.

§ 2. Organy administracji publicznej są zobowiązane interpretować i stosować przepisy obowiązującego prawa w sposób zapewniający najpełniejszą realizację zasad konstytucyjnych oraz ratyfikowanych umów międzynarodowych. W przypadku istnienia kilku dopuszczalnych sposobów wykładni przepisów, organy administracji publicznej są zobowiązane do wyboru tej wykładni przepisów, która najpełniej realizuje chronione konstytucyjnie prawa i wolności oraz postanowienia ratyfikowanych umów międzynarodowych.”;

2) art. 7 otrzymuje brzmienie:

„Art. 7. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie interes obywatela i słuszny interes społeczny.”;

3) w art. 107 § 3 otrzymuje brzmienie:

„§ 3. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać w szczególności:

1) wskazanie przepisów prawa w oparciu, o które organ ustalił treść normy prawnej będącej podstawą prawną decyzji,

2) wskazanie, czy w oparciu o przepisy prawa możliwy jest więcej niż jeden sposób wykładni przepisów i ustalenia treści normy prawnej będącej podstawą prawną decyzji oraz - jeżeli to ma miejsce,

3) wskazanie powodów przyjęcia przez organ sposobu wykładni przepisów i ustalenia treści normy prawnej wskazanego w uzasadnieniu decyzji.”.

Art. 12.

W ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60) wprowadza się następujące zmiany:

1) art. 120 otrzymuje brzmienie:

„Art. 120. § 1. Organy podatkowe działają na podstawie przepisów prawa, uwzględniając w procesie stosowania prawa pierwszeństwo przepisów Konstytucji oraz ratyfikowanych umów międzynarodowych.

§ 2. Organy podatkowe są zobowiązane interpretować i stosować przepisy obowiązującego prawa w sposób zapewniający najpełniejszą realizację zasad konstytucyjnych oraz ratyfikowanych umów międzynarodowych. W przypadku istnienia kilku dopuszczalnych sposobów wykładni przepisów organy podatkowe są zobowiązane do wyboru tej wykładni przepisów, która najpełniej realizuje chronione konstytucyjnie prawa i wolności oraz postanowienia umów międzynarodowych.”;

2) art. 122 otrzymuje brzmienie:

„Art. 122. W toku postępowania organy podatkowe stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie interes obywatela i słuszny interes społeczny.”;

3) w art. 210 § 4 otrzymuje brzmienie:

„§ 4. Uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. Uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać w szczególności:

1) wskazanie przepisów prawa, w oparciu o które organ ustalił treść normy prawnej będącej podstawą prawną decyzji,

2) wskazanie, czy w oparciu o przepisy prawa możliwy jest więcej niż jeden sposób wykładni przepisów i ustalenia treści normy prawnej będącej podstawą prawną decyzji oraz - jeżeli to ma miejsce,

3) wskazanie powodów przyjęcia przez organ sposobu wykładni przepisów i ustalenia treści normy prawnej wskazanego w uzasadnieniu decyzji.”.

4) w art. 233 po § 2 dodaje się § 2a w brzmieniu:

„§ 2a. W przypadku, o którym mowa w § 1 i 2, organ odwoławczy stwierdza, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.”;

5) w art. 253 § 4 otrzymuje brzmienie:

„§ 4. W przypadkach wymienionych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji, w której stwierdza, czy dotychczasowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.”.

Art. 13.

W ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wprowadza się następujące zmiany:

1) w art. 145 po § 1 wprowadza się § 1a w brzmieniu:

„§ 1a. Sąd uwzględniając skargę w sprawach, o których mowa w § 1, stwierdza czy decyzja lub postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.”;

2) w art. 146 po § 1 wprowadza się § 1a w brzmieniu:

„§ 1a. Sąd uwzględniając skargę w sprawach, o których mowa w § 1, stwierdza czy akt lub czynność zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.”.

Art. 14.

Przepisy ustawy stosuje się do działań i zaniechań z zakresu władzy publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy.

Art. 15.

Ustawa wchodzi w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia.



[1]) Zmiany tekstu jednolitego wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz.U. z 2001 r. Nr 49, poz. 509, z 2002 r. Nr 113, poz. 984, Nr 153, poz. 1271 i Nr 169, poz. 1387, z 2003 r. Nr 130, poz. 1188 i Nr 170, poz. 1660 oraz z 2004 r. Nr 162, poz. 1692 oraz z 2005 r. Nr 64, poz. 565 i Nr 78, poz. 682.

[2]) Zmiany wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz.U. z 1965 r. Nr 15, poz. 113, z 1974 r. Nr 27, poz. 157 i Nr 39, poz. 231, z 1975 r. Nr 45, poz. 234, z 1982 r. Nr 11, poz. 82 i Nr 30, poz. 210, z 1983 r. Nr 5, poz. 33, z 1984 r. Nr 45, poz. 241 i 242, z 1985 r. Nr 20, poz. 86, z 1987 r. Nr 21, poz. 123, z 1988 r. Nr 41, poz. 324, z 1989 r. Nr 4, poz. 21 i Nr 33, poz. 175, z 1990 r. Nr 14, poz. 88, Nr 34, poz. 198, Nr 53, poz. 306, Nr 55, poz. 318 i Nr 79, poz. 464, z 1991 r. Nr 7, poz. 24, Nr 22, poz. 92 i Nr 115, poz. 496, z 1993 r. Nr 12, poz. 53, z 1994 r. Nr 105, poz. 509, z 1995 r. Nr 83, poz. 417, z 1996 r. Nr 24, poz. 110, Nr 43, poz. 189, Nr 73, poz. 350 i Nr 149, poz. 703, z 1997 r. Nr 43, poz. 270, Nr 54, poz. 348, Nr 75, poz. 471, Nr 102, poz. 643, Nr 117, poz. 752, Nr 121, poz. 769 i 770, Nr 133, poz. 882, Nr 139, poz. 934, Nr 140, poz. 940 i Nr 141, poz. 944, z 1998 r. Nr 106, poz. 668 i Nr 117, poz. 757, z 1999 r. Nr 52, poz. 532, z 2000 r. Nr 22, poz. 269 i 271, Nr 48, poz. 552 i 554, Nr 55, poz. 665, Nr 73, poz. 852, Nr 94, poz. 1037, Nr 114, poz. 1191 i poz. 1193 i Nr 122, poz. 1314, 1319 i 1322, z 2001 r. Nr 4, poz. 27, Nr 49, poz. 508, Nr 63, poz. 635, Nr 98, poz. 1069, 1070 i 1071, Nr 123, poz. 1353, Nr 125, poz. 1368 i Nr 138, poz. 1546, z 2002 r. Nr 25, poz. 253, Nr 26, poz. 265, Nr 74, poz. 676, Nr 84, poz. 764, Nr 126, poz. 1069 i 1070, Nr 129, poz. 1102, Nr 153, poz. 1271, , Nr 219, poz. 1849 i Nr 240, poz. 2058, z 2003 r. Nr 41, poz. 360, Nr 42, poz. 363, Nr 60, poz. 535, Nr 109, poz. 1035, Nr 119, poz. 1121, Nr 130, poz. 1188, Nr 139, poz. 1323, Nr 199, poz. 1939 i Nr 228, poz. 2255, z 2004 r. Nr 9, poz. 75, Nr 11, poz. 101, Nr 68, poz. 623, Nr 91, poz. 871, Nr 93, poz. 891, Nr 121, poz. 1264, Nr 162, poz. 1691, Nr 169, poz. 1783, Nr 172, poz. 1804, Nr 204, poz. 2091, Nr 210, poz. 2135, Nr 236, poz. 2356 i Nr 237, poz. 2384, z 2005 r. Nr 13, poz. 98, Nr 22, poz. 185. Nr 86, poz. 732, Nr 122, poz. 1024, Nr 143, poz. 1199, Nr 150, poz. 1239, Nr 167, poz. 1398, Nr 169 poz. 1413 i 1417, Nr 172, poz. 1438 i Nr 178, poz. 1478, z 2006 r. Nr 12, poz. 66, Nr 66, poz. 466, Nr 104, poz. 708 i 711, Nr 208, poz. 1540 i 1537 i Nr 235, poz. 1699, z 2007 r. Nr 50, poz. 331, Nr 99, poz. 662, Nr 112, poz. 766 i 769, Nr 115, poz. 794, Nr 121, poz. 831 i Nr 176, poz. 1243 oraz z 2008 r. Nr 96, poz. 609.

[3]) Zmiany tekstu jednolitego wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz.U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593, Nr 99, poz. 1001, Nr 120, poz. 1252, Nr 121, poz. 1264, Nr 144, poz. 1530, Nr 191, poz. 1954, Nr 210, poz. 2135 i Nr 236, poz. 2355, z 2005 r. Nr 167, poz. 1397 i Nr 169, poz. 1412 i 1421, z 2006 r. Nr 104, poz. 708 i 711 i Nr 208, poz. 1534, z 2007 r. Nr 17, poz. 95, Nr 82, poz. 558 i Nr 191, poz. 1369 oraz z 2008 r. Nr 67, poz. 411.

[4] Zmiany wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz. U. z 2004 r. Nr 162, poz. 1692, z 2005 r. Nr 94, poz. 788, Nr 169, poz. 1417, z 2006 r. Nr 209, poz. 1536, Nr 217, poz. 1590 oraz z 2007 r. Nr 120, poz. 818 i Nr 121, poz. 831.

[5] Ustawa nie obejmuje pracowników zatrudnionych w Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, kancelarii Prezydenta RP, Sądzie Najwyższym, Trybunale Konstytucyjnym, Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich, Biurze Rzecznika Praw Dziecka, Krajowym Biurze Wyborczym, Biurze Rzecznika Interesu Publicznego i Instytucie Pamięci Narodowej.

[6] Urzędnikami w rozumieniu ustawy są także takie osoby, które nie są pracownikami urzędów państwowych w rozumieniu ustawy z dnia 16 września 1982 roku o pracownikach urzędów państwowych.

[7] Z katalogu urzędników mogących ponosić odpowiedzialność wyłączono osoby będące członkami jednoosobowych i kolegialnych organów organizacji zawodowych, samorządowych i społecznych rozstrzygających w drodze decyzji administracyjnej indywidualne sprawy administracyjne, o których mowa w art. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego, lub podejmujących uchwały będące podstawą do wydania decyzji administracyjnej.