UZASADNIENIE
1. WPROWADZENIE.
Wykonując prawo, aparat administracyjny zbyt często działa z jego naruszeniem. Przez wadliwe rozstrzygnięcia, działania podejmowane poza postępowaniem administracyjnym lub nieuzasadnioną bierność urzędnicy wyrządzają obywatelom, w tym i przedsiębiorcom wymierne, niejednokrotnie bardzo poważne, szkody. W najbardziej drastycznych przypadkach dochodzi do spektakularnych bankructw i likwidacji setek miejsc pracy. Dalszą konsekwencją tego stanu rzeczy jest oczywisty uszczerbek na autorytecie państwa i jego instytucji. Lekceważone przez funkcjonariuszy publicznych prawo nie znajduje także zrozumienia i aprobaty w społeczeństwie. W coraz większym stopniu wiąże się to także z odpowiedzialnością cywilną Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, które zmuszone są naprawiać wyrządzone obywatelom i przedsiębiorcom szkody.
Projektowana ustawa zmierza do zahamowania i odwrócenia niekorzystnych trendów w tym zakresie. Zakłada się, że mechanizmem skutecznie zapobiegającym wynaturzeniom w funkcjonowaniu administracji będzie przede wszystkim sprawne i nieuchronne obciążanie urzędników, przynajmniej w ograniczonym zakresie, materialnymi skutkami ich działań niezgodnych z prawem. Co do zasady już obecnie na urzędnikach ciąży obowiązek zwrócenia organom, w imieniu których działają, kwot wypłaconych przez te organy w charakterze odszkodowań. W praktyce obowiązek ten egzekwowany jest jednak bardzo rzadko. Istotą proponowanej regulacji jest zmuszenie Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego do dochodzenia od urzędników należnych im kwot – zgodnie z ujednoliconą, zobiektywizowaną i czytelną procedurą. Co jest także bardzo istotne, procedura ta ma być wykonywana z udziałem prokuratury – instytucji niezależnej od administracji publicznej.
Zgodnie z przyjętym założeniem, zasadą odpowiedzialności regulowanej ustawą ma być wina urzędnika przy naruszeniu prawa. Zastosowano zatem konstrukcję standardową, w polskim systemie prawnym doznającą bardzo niewielu wyjątków. Rozwiązanie to jest właściwe ponadto z tego powodu, iż nie przenosi na urzędników odpowiedzialności za źle zredagowane, czy z innych powodów niejasne przepisy i nie paraliżuje funkcjonowania administracji, co niewątpliwie miałoby miejsce w przypadku bardziej surowej zasady odpowiedzialności (opartej na zasadzie ryzyka lub odpowiedzialności absolutnej).
Opisując przesłanki odpowiedzialności urzędników ustawa używa pojęcia „rażące naruszenie prawa”, instytucję znaną w doktrynie polskiego systemu prawa, szeroko omawianą także w orzecznictwie.
Wykonywanie przepisów projektowanej ustawy gwarantowane jest przez przepisy karne.
2. POTRZEBA I CEL USTAWY.
Zgodnie z zasadą praworządności rozstrzyganie spraw administracyjnych obywateli przez administrację publiczną winno być dokonywane zgodnie z przepisami prawa i jedynie na podstawie tych przepisów. Zasadnicze znaczenie, jakie rozstrzyganie spraw administracyjnych ma dla obywateli, wymaga stworzenia dla administracji silnych bodźców do działania zgodnego z prawem.
Problem konieczności ustanowienia skutecznego reżimu odpowiedzialności urzędniczej odpowiedniego do szerokiego zakresu kompetencji administracji publicznej jest podnoszony w doktrynie prawniczej od wielu lat. Jak to już w 1978 roku zaważył J. Łętowski, „[nie]rozdzielność kompetencji i odpowiedzialności to fundament organizacji i sprawnego działania każdej struktury administracyjnej”. (Odpowiedzialność pracownika administracji, Ossolineum 1978, str. 9.)
Naruszenie prawa przez władzę publiczną wiąże się zwykle z istotnymi szkodami dla obywateli. W ich wyniku, zwłaszcza w sprawach podatkowych, niejednokrotnie dochodzi do upadłości podmiotów gospodarczych i utraty miejsc pracy przez zatrudnionych w nich pracowników.
Ostateczne stwierdzenie przez sądy administracyjne, że decyzja administracyjna została wydana z naruszeniem prawa, nie pozwala zwykle zniwelować szkód społecznych i ekonomicznych wyrządzonych taką decyzją. Taka sytuacja czyni koniecznym wprowadzenie do polskiego prawa rozwiązań wprowadzających dodatkowe bodźce mające skłaniać administrację publiczną, zarówno I jak i II stopnia (administracyjne organy odwoławcze) do dokonywania rozstrzygnięć administracyjnych, które w wyższym niż obecnie stopniu realizują wymogi praworządności, a w szczególności wymóg zgodności decyzji administracyjnej z prawem, oraz wymogi rzetelności i bezstronności przy dokonywaniu rozstrzygnięć administracyjnych.
Konieczność wprowadzenia silniejszego i bardziej skutecznego mechanizmu zabezpieczającego praworządne działanie administracji publicznej jest tym większa, że w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 roku (sygn. akt 18/2000) oraz nowelizacją kodeksu cywilnego, bardzo znacznemu poszerzeniu uległ zakres odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone obywatelom w wyniku wydania niezgodnego z prawem rozstrzygnięcia administracyjnego. Szeroka odpowiedzialność odszkodowawcza Skarbu Państwa za działania urzędników powiązana z pozostawieniem obecnego nieskutecznego mechanizmu zapewniania praworządności działania administracji publicznej skutkowałaby znacznymi szkodami dla budżetu państwa.
Jak słusznie wskazano w uzasadnieniu projektu nowelizacji kodeksu cywilnego (druk nr 2007 z dnia 15 września 2003) ”wielkość ewentualnych obciążeń finansowych z tego tytułu [z tytułu odpowiedzialności odszkodowawczej Państwa za szkody wyrządzone m.in. niezgodnymi z prawem rozstrzygnięciami administracyjnymi] będzie zależeć od tego, czy organy władzy publicznej będą działały zgodnie z prawem” (str. 10 uzasadnienia).
Projekt ustawy o odpowiedzialności urzędniczej nie ma na celu rozwiązania wszystkich problemów związanych z prawidłowym funkcjonowaniem administracji publicznej, a w szczególności związanych z prawidłowym rozstrzyganiem spraw administracyjnych. Wprowadzeniu nowych mechanizmów prawnych służących zwiększeniu praworządności rozstrzygania spraw administracyjnych towarzyszyć powinno podjęcie działań faktycznych przez właściwych ministrów służących zwiększeniu efektywności procedur już przewidzianych w polskim prawie, tzn. przede wszystkim procedury odpowiedzialności dyscyplinarnej. Bardziej efektywne stosowanie procedury odpowiedzialności dyscyplinarnej nie stanowi jednak alternatywy dla propozycji legislacyjnych zawartych w niniejszej ustawie, lecz środek komplementarny. Wynika to z tego, że odpowiedzialność dyscyplinarna:
1) nie dotyczy wszystkich urzędników objętych projektowana ustawą;
2) jest nakierowana przede wszystkim na ustalenie czy miały miejsce delikty urzędnicze wskazane w odpowiednich pragmatykach urzędniczych, a nie bezpośrednio na wyjaśnienie przyczyn wydania decyzji niezgodnych z prawem;
3) ze swej natury nie pełni i nie może pełnić funkcji instrumentu regulującego zagadnienie cywilnoprawnej odpowiedzialności odszkodowawczej urzędników wobec Skarbu Państwa za wydanie rozstrzygnięcia rażąco naruszającego prawo.
3. RZECZYWISTY STAN W DZIEDZINIE, KTÓRA MA BYĆ UNORMOWANA
Istniejące dotychczas w polskim systemie prawnym instrumenty służące zapobieganiu wydawaniu niezgodnie z prawem rozstrzygnięć administracyjnych, tzn. odpowiedzialność karna za przekroczenie uprawnień lub niedopełnienie obowiązków urzędniczych (przewidzianą obecnie w art. 231 Kodeksu karnego, poprzednio w art. 246 Kodeksu karnego z 1969 roku) oraz odpowiedzialność dyscyplinarna (dotycząca li tylko części urzędników rozstrzygających sprawy administracyjne) nie spełniają stawianych im zadań. Ze względu na naturę problemu społecznego, jakim jest dokonywanie rozstrzygnięć administracyjnych niezgodnie z prawem, skali tego zjawiska nie ogranicza także pracownicza odpowiedzialność porządkowa i cywilna, której poddana jest również tyko część urzędników dokonujących rozstrzygnięć administracyjnych. Jak z tego wynika, w administracji publicznej i w imieniu administracji publicznej rozstrzygnięcia wydają osoby działające na podstawie różnych przepisów, konstytuujących różny ich status prawny. To wszystko sprawia, że nie ma jednego, systemowego i spójnego mechanizmu badania efektywności pracy urzędników administracji publicznej oraz przeprowadzania kontroli, nadzoru i wyciągania stosownych wniosków wobec zatrudnionych kadr.
4. RÓŻNICA POMIĘDZY DOTYCHCZASOWYM A PROJEKTOWANYM STANEM PRAWNYM.
Projektowana Ustawa wprowadza dodatkowe bodźce służące zwiększeniu stopnia praworządności rozstrzygnięć administracyjnych. Bodźcami tymi są:
1) wymóg przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w każdym przypadku uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ze względu na jej niezgodność z prawem;
2) osobista odpowiedzialność cywilna urzędnika w przypadku działania z rażącym naruszeniem prawa, o ile podmiot odpowiedzialny (Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego) zapłacił odszkodowanie na rzecz podmiotu ponoszącego szkodę w wyniku wspomnianego naruszenia prawa.
W odróżnieniu od istniejących reżimów odpowiedzialności dyscyplinarnej i pracowniczej dotyczących niektórych tylko (i niepokrywających się) grup urzędników dokonujących rozstrzygnięć administracyjnych, zasady przewidziane w projekcie ustawy mają charakter uniwersalny i dotyczą, co do zasady wszystkich osób, które:
1) ze względu na swoje uprawnienia wykonują władzę publiczną, w tym dokonują rozstrzygnięć administracyjnych (jako piastuni funkcji organu administracji) oraz
2) ze względu na swe kompetencje prawne mają wpływ na treść rozstrzygnięć administracyjnych.
W szczególności, aczkolwiek nie wyłącznie, w zakresie zastosowania projektu ustawy znajdują się następujące grupy urzędników:
1) pracownicy urzędów państwowych o których mowa w art. 1 ust. 1 pkt 8, 10, 12, 13[5] i ust. 2 pkt 1,2,3 i 5 ustawy z dnia 16 września 1982 roku o pracownikach urzędów państwowych[6];
2) inni pracownicy urzędów administracji publicznej, których status prawny określają z mocy przepisów szczególnych normy ustawy z dnia 16 września 1982 roku o pracownikach urzędów państwowych;
3) osoby objęte zakresem zastosowania ustawy z dnia 16 września 1982 roku o pracownikach urzędów państwowych na mocy art. 2 pkt 2 tejże ustawy;
4) pracownicy urzędów skarbowych i izb skarbowych, o których mowa w ustawie a dnia 21 czerwca 1996 roku o urzędach i izbach skarbowych;
5) inspektorzy kontroli skarbowej, o których mowa w art. 6 ustawy z 28 września 1991 roku o kontroli skarbowej;
6) pracownicy jednostek organizacyjnych kontroli skarbowej, o których mowa w art. 6 ustawy z 28 września 1991 roku o kontroli skarbowej;
7) funkcjonariusze celni w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 3 oraz art. 7 ustawy z dnia 24 lipca 1999 roku o służbie celnej;
8) osoby zajmujące wysokie stanowiska państwowe na podstawie ustawy o państwowym zasobie kadrowym i wysokich stanowiskach państwowych (Dz. U. Nr 170, poz. 1217, z późn. zm.);
9) członkowie korpusu służby cywilnej w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2006 roku o służbie cywilnej, nie należący do grup wskazanych w punktach 1-7 powyżej;
10) osoby, których status prawny określają z mocy przepisów szczególnych normy ustawy z dnia 18 grudnia 1988 roku o służbie cywilnej, nie należące do grup wskazanych w punktach 1-8 powyżej;
11) pracownicy samorządowi, o których mowa w art. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 roku o pracownikach samorządowych;
12) członkowie samorządowych kolegiów odwoławczych, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych;
13) pracownicy biura samorządowych kolegiów odwoławczych, o których mowa w art. 15 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych;
14) osoby, nie należące do osób wskazanych w punktach 1-12 powyżej, pełniące funkcje jednoosobowych organów administracji publicznej rozstrzygających w drodze decyzji administracyjnej indywidualne sprawy administracyjne, o których mowa w art. 1 niniejszej ustawy, lub będące członkami kolegialnych organów administracji publicznej, lub podejmujących uchwały będące podstawą do rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej indywidualnych spraw administracyjnych, o których mowa w art. 1 niniejszej ustawy[7];
15) osoby nie należące do osób wskazanych w punktach 1- 13 powyżej, które działając bez odpowiedniego upoważnienia prawnego lub z przekroczeniem granic tego upoważnienia, poprzez wydanie polecenia, skłoniły osoby o których mowa w punktach 1-13 powyżej do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w określony sposób.
5. PRZEWIDYWANE SKUTKI SPOŁECZNE, GOSPODARCZE, FINANSOWE I PRAWNE.
Przewiduje się, że Ustawa spowoduje, iż:
1) znacząco spadnie ilość rażącego naruszenia prawa, w tym rozstrzygnięć administracyjnych wydawanych z naruszeniem prawa;
2) zauważalnie wzrośnie zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, a w konsekwencji także szacunek wobec instytucji państwowych w ogóle, jak również wobec praworządności;
3) istotnym pozytywnym zmianom ulegną warunki prowadzenia działalności gospodarczej, co skutkować będzie rozwojem przedsiębiorczości;
4) zmniejszą się wydatki Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego. W pozostałym zakresie wejście w życie przedmiotowej regulacji nie spowoduje skutków finansowych dla budżetu państwa, ani nie spowoduje dodatkowych skutków finansowych dla jednostek samorządu terytorialnego.
6. SZCZEGÓŁOWE UZASADNIENIE WYBRANYCH PRZEPISÓW
Art.1. Ustawa normuje zasady odpowiedzialności odszkodowawczej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa. Ustawa normuje także zasady prowadzenia postępowania wyjaśniającego w związku z naruszeniem prawa oraz zasady podawania do publicznej wiadomości informacji na ten temat.
Art.2. Określa, iż funkcjonariusz publiczny, którego działanie lub zaniechanie doprowadziło do przyznania odszkodowania za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej, będzie ponosić odpowiedzialność na zasadach określonych w ustawie.
Art.4. Przepis ten wymienia przesłanki odpowiedzialności funkcjonariusza publicznego, o której mowa wyżej, a które muszą wystąpić łącznie:
1) na mocy prawomocnego orzeczenia sądu, lub na mocy ugody, przyznane zostało odszkodowanie od podmiotu odpowiedzialnego za szkodę majątkową wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa;
2) rażące naruszenie prawa, o którym mowa w pkt 1, zostało spowodowane zawinionym działaniem lub zaniechaniem funkcjonariusza publicznego;
3) rażące naruszenie prawa, o którym mowa w pkt 1, zostało stwierdzone przez sąd administracyjny lub sąd cywilny w trybie określonym w art. 8 lub art. 9.
Art.5. Określa postępowanie w przypadku, gdy wystąpi odpowiedzialność odszkodowawcza podmiotu odpowiedzialnego. Kierownik jednostki organizacyjnej, z działaniem, której jest związane dochodzone roszczenie, przesyła w ciągu 30 dni odpis wyroku sądu lub ugody wraz z aktami postępowania do prokuratury okręgowej właściwej dla siedziby tej jednostki organizacyjnej wraz z wnioskiem o wszczęcie postępowania. Celem postępowania wyjaśniającego jest ustalenie odpowiedzialnego funkcjonariusza, ustalenie, czy spełnione są przesłanki jego odpowiedzialności oraz ustalenie wysokości całkowitej szkody. Jeżeli po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego stwierdzono, że w stosunku do ustalonego funkcjonariusza zachodzi przesłanka odpowiedzialności prokurator wydaje postanowienie o wytoczeniu na rzecz podmiotu odpowiedzialnego powództwa o odszkodowanie przeciwko winnemu funkcjonariuszowi. W innych przypadkach prokurator umarza postępowanie.
Art. 6. Powództwo w sprawach o odszkodowanie ma w zasadzie rozpatrywać Sąd powszechny właściwy dla siedziby jednostki organizacyjnej podmiotu odpowiedzialnego, z którą jest związane dochodzone roszczenie.
Art.7. Określa granice odpowiedzialności odszkodowawczej funkcjonariusza oraz odpowiedzialności w przypadku udziału kilku osób. Wysokość odszkodowania ma być ograniczona pułapem dwunastokrotności przeciętnego wynagrodzenia z poprzedniego kwartału.
Art. 8. Stwierdzenie kwalifikowanego naruszenia prawa ma należeć do organu administracji, albo sądu administracyjnego, który uchyla decyzję administracyjną, zmienia ją lub uznaje za nieważną. Przepisy tego artykułu mają być stosowane również do postanowień, od których stronom służy zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego.
Art. 9. Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa przy wykonywaniu władzy publicznej może nastąpić także w orzeczeniu sądu cywilnego, gdy szkoda nie została wyrządzona wydaniem lub zaniechaniem wydania decyzji administracyjnej.
Art. 10. Przepis ten wprowadza sankcje karne za nie skierowanie wniosku do prokuratora o wszczęcie postępowania wyjaśniającego – są to grzywna, kara ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2.
Następne przepisy dokonują koniecznych zmian w innych ustawach, a mianowicie w Kodeksie postępowania administracyjnego, w ordynacji podatkowej oraz w ustawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podkreślić jednak należy, że będą one miały niebagatelne znaczenie dla obywateli. Mianowicie, organy administracji publicznej będą zobowiązane, w przypadku istnienia kilku możliwych wykładni tego samego przepisu, do stosowania takiej, która najpełniej będzie realizowała konstytucyjne prawa i wolności obywatelskie. Ponadto, w toku postępowania organy administracji publicznej maja stać na straży praworządności mając na względzie interes obywatela i słuszny interes społeczny.
Art. 15. Określa stosowne vacatio legis. W projekcie zaproponowano wejście ustawy w życie w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia. Jednocześnie określono, iż do decyzji wydanych przed dniem wejścia w życie ustawy mają mieć zastosowanie przepisy dotychczasowe.
7. POZOSTAŁE KWESTIE
Nie ma takich pieniędzy, które warto by wydać, aby administracja publiczna pracowała sprawnej i budowała większe zaufanie obywateli do władzy. Wszak w państwie demokratycznym władza i administracja służyć winny społeczeństwu. Mimo to, uchwalenie ustawy nie powinno pociągnąć za sobą obciążenia budżetu państwa ani budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Czynności przewidziane przez ustawę urzędnicy i prokuratorzy wykonywać będą bowiem w ramach swych obowiązków i dotychczasowego wynagrodzenia. Ewentualne nieznaczne dodatkowe koszty z tym związane zostaną pokryte znacznie większymi przychodami budżetu z tytułu odszkodowań zasądzonych na rzecz Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego. W nieco dłuższej perspektywie należy ponadto oczekiwać poważnych oszczędności w wydatkach Skarbu Państwa i rzeczonych jednostek, wynikających z ograniczenia skali odszkodowań płaconych w związku niezgodnymi z prawem praktykami administracji. Niebagatelną też wartość dla państwa, samorządów i obywateli winno mieć usprawnienie działalności administracji publicznej, co na tym etapie trudno jest wymierzyć, zwłaszcza w pieniądzu.
Nie przewiduje się aktów wykonawczych do przedłożonego projektu ustawy..
Przedmiot projektowanej regulacji nie jest objęty prawem Unii Europejskiej.
Brak komentarzy:
Prześlij komentarz